市場猜測已久的第三批地方政府債券置換存量債務(wù)塵埃落定。8月27日下午，財政部部長樓繼偉向全國人大常委會作今年以來預(yù)算執(zhí)行情況報告時透露，經(jīng)全國人大、國務(wù)院批準，今年下達6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元置換債券額度，地方政府債務(wù)“限高”規(guī)定也正式出臺。

財政部批準第三批1.2萬億地方政府置換債，意味著全年地方債置換規(guī)模高達3.2萬億，這樣的話，全年地方債供給就可以算出來了：置換債3.2萬億、新增的一般債5000億、新增的專項債1000億，到期的債務(wù)1714億，零零總總加起來，總共地方債的供給量在今年已經(jīng)接近了4萬億。

此外，樓繼偉還指出，為控制和化解地方政府債務(wù)風險，財政部還發(fā)布了地方政府一般債券和專項債券預(yù)算管理、發(fā)行管理等辦法，明確可以通過定向承銷方式發(fā)行地方政府置換債券。

1說好的1萬億呢？

那么問題來了：年初說好的地方置換債是1萬億，到了現(xiàn)在為什么變成3.2萬億了？

其實按照財政部最初的說法，置換針對的是2013年審計署口徑的地方負有償還責任的債務(wù)，這部分債務(wù)其實只有1.86萬億，即使把審計署地方債口徑加起來也就是2.8萬億才對，為什么現(xiàn)在需要3.2萬億地方債置換呢？

民生證券研究員李奇霖、李云霏認為，地方債置換規(guī)模的增長有兩種可能性：

1）這可能是因為地方官員在審計署做審計的時候，傾向于低報地方政府債務(wù)，在財政部說要搞地方債置換統(tǒng)計債務(wù)口徑的時候，又傾向高報地方債，3.2萬億是最后博弈的數(shù)字。

2）3.2萬億包括了地方的逾期債務(wù)。2013年6月，政府逾期債務(wù)規(guī)模為1.15萬億，占2011-2012年應(yīng)償債務(wù)的25.6%，假設(shè)逾期率不變，截止2014年底逾期債務(wù)量為1.25萬億，從規(guī)模上看，3.2萬億置換了地方政府的逾期債務(wù)。

此舉后，地方政府償債壓力基本上得到了緩解，至少今年是沒問題了，總體來看，這一次債務(wù)置換后，地方政府償債壓力基本解決，這樣就都有更多的精力去穩(wěn)增長、做基建投資了。

2置換范圍擴大

第三批置換債券與前兩期置換債券最大不同就是置換債務(wù)的范圍不同。

前兩批總計2萬億元的置換債券的置換范圍主要是2013年政府性債務(wù)審計確定的截至2013年6月30日地方政府負有償還責任的存量債務(wù)中、2015年到期需要償還的部分。這部分債務(wù)已經(jīng)審計確認并向全國人大常委會報告。

根據(jù)審計署數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任且2015年到期的債務(wù)規(guī)模約為1.86萬億元。所以2萬億元的置換債券完全覆蓋了這一部分到期債務(wù)。第三批置換債券不再是截至2013年底的地方債務(wù)，而是根據(jù)財政部清理甄別后的2014年底存量債務(wù)數(shù)據(jù)。

3其實……今年只發(fā)了一半

自今年5月份江蘇省作為首個地方率先發(fā)行地方政府債券以來，各省市相繼發(fā)行債券。在目前總計3.8萬億元的地方政府債券額度中（包括新增地方政府債券6000億元），截至8月24日，據(jù)Wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計，地方政府債券發(fā)行額度達到約1.77萬億元規(guī)模，這意味著還有近一半地方政府債券尚未發(fā)行。巨大的地方債供給也讓債市承壓。隨著地方債供給增加，需要央行進一步釋放流動性。

由于地方政府債券發(fā)行成本明顯高于同期限國債，但目前多數(shù)地方債發(fā)行利率緊貼招標區(qū)間下限，基本與前五日國債收益率持平，這也被外界指責地方政府債券發(fā)行受非市場化因素過多影響。

8月7日，遼寧省政府采用定向承銷方式發(fā)行約61億元地方債，中標利率卻全線高于中標區(qū)間下限至少20個基點(BP)，而且10年期地方政府專項債券首現(xiàn)部分流標，這也成為地方債自2011年發(fā)行以來，首次出現(xiàn)流標現(xiàn)象。隨著地方政府債券發(fā)行規(guī)模擴大，未來地方債發(fā)行利率市場化將是大勢所趨，將會有更多地方債發(fā)行利率突破招標下限。

在前述預(yù)算執(zhí)行情況報告中，除了積極推動地方政府債券發(fā)行，樓繼偉說，下一步還將支持地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型改造。根據(jù)融資平臺公司項目或業(yè)務(wù)的性質(zhì)，政府給予必要的支持，推動市場化轉(zhuǎn)型改制，剝離政府融資職能，不得再新增政府債務(wù)。妥善解決融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題，規(guī)范增量融資行為。

4壓力減輕，免于千億利息

今年全國“兩會”期間，李克強總理在回答有關(guān)債務(wù)風險的問題時，盡管強調(diào)“地方政府性債務(wù)70%以上是投資性的，是有收益的”，但同時也承認“中國的確存在著個案性的金融風險”。

一季度，樓繼偉表示，地方債規(guī)模是比國家的債務(wù)還要大，國債將近10萬億元，整個地方政府需要償還的債務(wù)責任是12萬億到13萬億元之間。

上個月的中南海座談會上，李克強又再次公開表示：“在中國，地方政府的債務(wù)并沒有拿來直接發(fā)放福利，而主要是進行基礎(chǔ)建設(shè)等投資，是有回報的。我們置換的每一筆債務(wù)都是中央財政核發(fā)的，可以說，背后是中央政府的信用和能力。”

復旦大學經(jīng)濟學院院長張軍也在會上表示，“從國際上看，對政府債的概念其實是可以分開的。現(xiàn)在中央政府債務(wù)負擔比例偏低，那就可以通過債務(wù)置換，核銷地方政府債務(wù)。”

此前財政部已經(jīng)先后兩次分別下達了1萬億元的地方債置換額度。財政部進行地方政府債務(wù)置換的目的很明確：延長地方政府到期債務(wù)期限，從而優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，并降低融資成本，降低利息負擔。

據(jù)財政部測算，1萬億元的置換債券能讓地方政府一年減輕利息負擔400億~500億元。若按此估算，3.2萬億元的置換債券能讓地方政府減輕利息負擔超千億元。

地方政府還息負擔較重，將成本較高、期限較短的債務(wù)大規(guī)模置換為成本較低、期限較長的債券可以減輕地方財政負擔、增強債務(wù)可持續(xù)性，并延緩不良貸款的生成速度。地方政府債務(wù)置換也可以推動政府隱性擔保顯性化，規(guī)范地方政府預(yù)算管理，防范金融與財政風險交叉?zhèn)魅尽?/p>

5債務(wù)有了“天花板”

與置換債規(guī)模的擴大一同到來的，是地方債務(wù)“限高”政策。十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于批準《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議。根據(jù)該議案，2015年中國地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元，預(yù)計債務(wù)率為86%。

今年正式實施的新預(yù)算法和去年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出，中國對地方政府債務(wù)余額實行限額管理。地方政府舉債規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準。這項議案的獲批，意味著中國依法啟動了對地方政府債務(wù)的限額管理，給地方債設(shè)立了“天花板”。

此次獲批的2015年16萬億元地方政府債務(wù)限額由兩塊構(gòu)成，一塊是截至2014年末的全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元，一塊是今年3月全國人大批準的2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬億元。議案中還提及截至2014年末的8.6萬億元地方政府或有債務(wù)，其中包括政府負有擔保責任的債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)。此次獲批議案明確將債務(wù)率不超過100%作為中國地方政府債務(wù)的整體風險警戒線。

債務(wù)余額實行納入限額管理，嚴格規(guī)范地方政府的舉債行為，能夠在保證地方政府負債投資的基礎(chǔ)上，有效防范地方政府過度舉債造成潛在的財政金融風險，經(jīng)濟的整體風險溢價降低。

為進一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范和化解財政金融風險，全國人大財政經(jīng)濟委員會在審議《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準2015年地方政府債務(wù)限額的議案》時提出了四點建議：

一是建立向人大報告地方政府債務(wù)的制度，中央和地方各級政府財政部門應(yīng)當每半年向本級人大有關(guān)專門委員會和常委會有關(guān)工作委員會書面報告地方政府債務(wù)的管理情況；

二是建立公開完善的地方政府債務(wù)考核評價制度，積極推進地方政府債務(wù)公開透明，各地區(qū)要公開債務(wù)的種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、層級、債權(quán)人等信息，給監(jiān)管部門、社會和市場傳遞全面、真實的信息；

三是建立對違反規(guī)定的地方和個人的問責機制，對部分債務(wù)風險指標已經(jīng)預(yù)警的地區(qū)和債務(wù)風險較高的地區(qū)，應(yīng)當采取多種方式償還債務(wù)，切實降低風險；

四是加快推進財政體制改革，加快推進政府間事權(quán)劃分改革，加快推進事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的財政體制改革。

6將實施更有力度財政政策

關(guān)于未來的財政政策走向，樓繼偉在會上表示，下一步將實施更有力度的財政政策，深入推進財稅體制改革，進一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，切實抓好已出臺財稅政策的貫徹落實，確保各項政策取得預(yù)期效果。

樓繼偉介紹，更有力度的財政政策包括五個方面：

一是加大力度推進重大項目建設(shè)。推動重大水利工程、鐵路建設(shè)、棚戶區(qū)改造等重點項目加快實施。提前下達2016年重大項目建設(shè)投資計劃，爭取在2015年有進度。

二是進一步加大降稅清費力度。落實完善企業(yè)研發(fā)費用加計扣除等普惠性政策，適時將企業(yè)轉(zhuǎn)增股本和股權(quán)獎勵分期繳納個人所得稅試點政策推廣至全國。

三是著力推廣運用PPP模式。制定PPP項目物有所值評價指引、PPP項目標準化合同范本和分行業(yè)合同。加快設(shè)立PPP融資支持基金。繼續(xù)推進PPP項目示范工作，引導和鼓勵地方政府融資平臺公司存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。

四是發(fā)揮好各類投資引導基金作用。進一步完善已設(shè)基金的管理運行機制，研究設(shè)立國家中小企業(yè)發(fā)展基金，加快設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，引導民間資本投入經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

五是大力推進財政資金統(tǒng)籌使用。從項目、部門、跨年度預(yù)算等方面，有序推進財政資金統(tǒng)籌使用，狠抓重大項目、重點科目和重要部門預(yù)算執(zhí)行，充分發(fā)揮財政資金效用。

樓繼偉還表示要深入推進財稅體制改革。加快稅制改革，適時將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)納入營改增試點。推進消費稅改革。研究全面實施資源稅費改革方案。研究個人所得稅改革方案。

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