近年來被譽為“城市良心”的城市地下管廊，正因為頻遭暴雨內澇屢受各界詬病，而近日全國各地頻現的大范圍降雨導致城市內澇再次聚焦了包括政府在內的各界目光。為此，國務院辦公廳近日發布《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（下稱《意見》），被外界視為政府積極主動對外釋放出“要對拯救當前屢受踐踏的‘城市良心’動真格兒”的有力信號。

1意見重點講了啥？

三個有利于：

《指導意見》指出，推進城市地下綜合管廊建設，統籌各類市政管線規劃、建設和管理，解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，有利于增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。

2020年目標

《指導意見》明確，到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線，城市地面景觀明顯好轉。

十項具體措施

《指導意見》從統籌規劃、有序建設、嚴格管理和支持政策等四方面，提出了十項具體措施。一是編制專項規劃。建立建設項目儲備制度，明確五年項目滾動規劃和年度建設計劃。二是完善標準規范。抓緊制定和完善地下綜合管廊建設和抗震防災等方面的國家標準。三是劃定建設區域。從2015年起，城市新區、各類園區、成片開發區域的新建道路要根據功能需求，同步建設地下綜合管廊；老城區要結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等，因地制宜、統籌安排地下綜合管廊建設。四是明確實施主體。鼓勵由企業投資建設和運營管理地下綜合管廊。五是確保質量安全。嚴格履行法定的項目建設程序，落實工程建設各方質量安全主體責任。六是明確入廊要求。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊，既有管線應根據實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。七是實行有償使用。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費。八是提高管理水平。管廊建設運營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發事件處置和應急管理等工作。九是加大政府投入。中央財政要積極引導地下綜合管廊建設，地方各級人民政府要進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。十是完善融資支持。鼓勵相關金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度，將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持范圍,支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業發行企業債券和項目收益票據。

2專家怎么看？

中國投資咨詢公司政府與公共咨詢事業部吳赟從以下幾方面分析指出：

1、將城市地下綜合管廊的建設和規劃提升到新的戰略高度。《意見》強調要重視項目的統籌規劃，管廊規劃期限應與城市總體規劃統一一致，充分考慮城市建設遠期發中國投資咨詢公司政府與公共咨詢事業部吳赟分析指出：

2、創新綜合管廊投融資等運作模式。《意見》提到為結合地下綜合管廊的項目屬性，積極推廣運用PPP模式、通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本通過各種方式參與綜合管廊的建設和運營管理，積極培育專業化綜合管廊建設和運營管理企業。

3、強調了綜合管廊項目的全生命周期價值。在項目建設質量上，《意見》強調需要建立工程質量終身責任永久性標牌制度。在項目收益性上，《意見》提出需要在長期內兼顧項目的“經營性”與“公益性”。經營性體現在綜合管廊可以向各管線單位收取一定的“入廊費”和“日常維護費”，但為保障項目的公益性，《意見》還提出一些行業可適當優惠，并由人民政府給予財政補貼。并鼓勵商業銀行提供長期信貸支持，與項目經營期對接。

4、明確綜合管廊管理模式。定價由發展改革委員會同住房城鄉建設部指定收費標準的指導意見，形成合理收費機制。為確保地下綜合管廊的長期內正常有效運行，管理單位應與入廊管線單位簽訂《入廊協議》，明確管線種類、時間、費用和權責等內容。鼓勵通過契約化手段規范管理的長期運營管理。

5、鼓勵針對綜合管廊項目的金融創新。《意見》指出除了中央財政資金應充分發揮“杠桿”作用外，要求各地方人民政府要進一步加大管理建設資金投入力度，并在年度預算和建設計劃中優先安排。鼓勵積極開展特許經營權、收費權和購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，支持符合條件的企業運用企業債券和項目收益票據等金融創新工具獲得資金。

6、從國務院發布政策的整體性來看，《意見》也是宏觀政策鼓勵基礎設施和戰略重點領域建設的重要組成部分。近期還值得關注的政策文件有《關于加強城市停車設施建設的指導意見》（發改基礎[2015]1788號）等。

7、明確入廊要求。《意見》支出規劃區域范圍內管線必須入廊，體現了強制性和排他性。在管廊以外位置新建管線，行政部門不予相關審批。

3“61號文”原文

國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見

國辦發〔2015〕61號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道。我國正處在城鎮化快速發展時期，地下基礎設施建設滯后。推進城市地下綜合管廊建設，統籌各類市政管線規劃、建設和管理，解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量，有利于增加公共產品有效投資、拉動社會資本投入、打造經濟發展新動力。為切實做好城市地下綜合管廊建設工作，經國務院同意，現提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36號）和《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發〔2014〕27號）有關部署，適應新型城鎮化和現代化城市建設的要求，把地下綜合管廊建設作為履行政府職能、完善城市基礎設施的重要內容，在繼續做好試點工程的基礎上，總結國內外先進經驗和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例,全面推動地下綜合管廊建設。

（二）工作目標。到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線，城市地面景觀明顯好轉。

（三）基本原則。

——堅持立足實際，加強頂層設計，積極有序推進，切實提高建設和管理水平。

——堅持規劃先行，明確質量標準，完善技術規范，滿足基本公共服務功能。

——堅持政府主導，加大政策支持，發揮市場作用，吸引社會資本廣泛參與。

二、統籌規劃

（四）編制專項規劃。各城市人民政府要按照“先規劃、后建設”的原則，在地下管線普查的基礎上，統籌各類管線實際發展需要，組織編制地下綜合管廊建設規劃，規劃期限原則上應與城市總體規劃相一致。結合地下空間開發利用、各類地下管線、道路交通等專項建設規劃，合理確定地下綜合管廊建設布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等，明確建設規模和時序，綜合考慮城市發展遠景，預留和控制有關地下空間。建立建設項目儲備制度，明確五年項目滾動規劃和年度建設計劃，積極、穩妥、有序推進地下綜合管廊建設。

（五）完善標準規范。根據城市發展需要抓緊制定和完善地下綜合管廊建設和抗震防災等方面的國家標準。地下綜合管廊工程結構設計應考慮各類管線接入、引出支線的需求，滿足抗震、人防和綜合防災等需要。地下綜合管廊斷面應滿足所在區域所有管線入廊的需要，符合入廊管線敷設、增容、運行和維護檢修的空間要求，并配建行車和行人檢修通道，合理設置出入口，便于維修和更換管道。地下綜合管廊應配套建設消防、供電、照明、通風、給排水、視頻、標識、安全與報警、智能管理等附屬設施，提高智能化監控管理水平，確保管廊安全運行。要滿足各類管線獨立運行維護和安全管理需要，避免產生相互干擾。

三、有序建設

（六）劃定建設區域。從2015年起，城市新區、各類園區、成片開發區域的新建道路要根據功能需求，同步建設地下綜合管廊；老城區要結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等，因地制宜、統籌安排地下綜合管廊建設。在交通流量較大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，城市高強度開發區、重要公共空間、主要道路交叉口、道路與鐵路或河流的交叉處，以及道路寬度難以單獨敷設多種管線的路段，要優先建設地下綜合管廊。加快既有地面城市電網、通信網絡等架空線入地工程。

（七）明確實施主體。鼓勵由企業投資建設和運營管理地下綜合管廊。創新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理，優化合同管理，確保項目合理穩定回報。優先鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業主委員會，公開招標選擇建設和運營管理單位。積極培育大型專業化地下綜合管廊建設和運營管理企業，支持企業跨地區開展業務，提供系統、規范的服務。

（八）確保質量安全。嚴格履行法定的項目建設程序，規范招投標行為，落實工程建設各方質量安全主體責任，切實把加強質量安全監管貫穿于規劃、建設、運營全過程，建設單位要按規定及時報送工程檔案。建立地下綜合管廊工程質量終身責任永久性標牌制度，接受社會監督。根據地下綜合管廊結構類型、受力條件、使用要求和所處環境等因素，考慮耐久性、可靠性和經濟性，科學選擇工程材料，主要材料宜采用高性能混凝土和高強鋼筋。推進地下綜合管廊主體結構構件標準化，積極推廣應用預制拼裝技術，提高工程質量和安全水平，同時有效帶動工業構件生產、施工設備制造等相關產業發展。

四、嚴格管理

（九）明確入廊要求。城市規劃區范圍內的各類管線原則上應敷設于地下空間。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規劃部門不予許可審批，建設部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應根據實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。各行業主管部門和有關企業要積極配合城市人民政府做好各自管線入廊工作。

（十）實行有償使用。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費，具體收費標準要統籌考慮建設和運營、成本和收益的關系，由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據市場化原則共同協商確定。入廊費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施建設成本，以及各入廊管線單獨敷設和更新改造成本確定。日常維護費主要根據地下綜合管廊本體及附屬設施維修、更新等維護成本，以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設施使用強度等因素合理確定。公益性文化企業的有線電視網入廊，有關收費標準可適當給予優惠。由發展改革委會同住房城鄉建設部制定指導意見，引導規范供需雙方協商確定地下綜合管廊收費標準，形成合理的收費機制。在地下綜合管廊運營初期不能通過收費彌補成本的，地方人民政府視情給予必要的財政補貼。

（十一）提高管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，加強工作指導與監督。地下綜合管廊運營單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協議，明確入廊管線種類、時間、費用和責權利等內容，確保地下綜合管廊正常運行。地下綜合管廊本體及附屬設施管理由地下綜合管廊建設運營單位負責，入廊管線的設施維護及日常管理由各管線單位負責。管廊建設運營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發事件處置和應急管理等工作。

五、支持政策

（十二）加大政府投入。中央財政要發揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導地下綜合管廊建設，通過現有渠道統籌安排資金予以支持。地方各級人民政府要進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。省級人民政府要加強地下綜合管廊建設資金的統籌，城市人民政府要在年度預算和建設計劃中優先安排地下綜合管廊項目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項目給予貸款貼息。

（十三）完善融資支持。將地下綜合管廊建設作為國家重點支持的民生工程，充分發揮開發性金融作用，鼓勵相關金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度。鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下，為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持，積極開展特許經營權、收費權和購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對地下綜合管廊項目的支持力度。將地下綜合管廊建設列入專項金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設運營企業發行企業債券和項目收益票據，專項用于地下綜合管廊建設項目。

城市人民政府是地下綜合管廊建設管理工作的責任主體，要加強組織領導，明確主管部門，建立協調機制，扎實推進具體工作；要將地下綜合管廊建設納入政府績效考核體系，建立有效的督查制度，定期對地下綜合管廊建設工作進行督促檢查。住房城鄉建設部要會同有關部門建立推進地下綜合管廊建設工作協調機制，組織設立地下綜合管廊專家委員會；抓好地下綜合管廊試點工作，盡快形成一批可復制、可推廣的示范項目，經驗成熟后有效推開，并加強對全國地下綜合管廊建設管理工作的指導和監督檢查。各管線行業主管部門、管理單位等要各司其職，密切配合，共同有序推動地下綜合管廊建設。中央企業、省屬企業要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。

國務院辦公廳

2015年8月3日

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