近日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)），引發(fā)PPP市場(chǎng)熱議。

規(guī)范中發(fā)展，PPP未來(lái)值得期待

財(cái)政部圍繞國(guó)務(wù)院對(duì)控制和化解地方政府隱性債務(wù)的整體部署，針對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域出臺(tái)了財(cái)金〔2019〕10號(hào)文。

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文提出規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開(kāi)透明、誠(chéng)信履約等要求，強(qiáng)調(diào)PPP將繼續(xù)圍繞規(guī)范管理方向推進(jìn)，對(duì)PPP模式當(dāng)前階段發(fā)生的問(wèn)題和現(xiàn)象具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，規(guī)范力度大，影響深遠(yuǎn)。文件即強(qiáng)化了政府履約責(zé)任，又明確新上PPP項(xiàng)目的要求，同時(shí)對(duì)PPP項(xiàng)目遇到的融資問(wèn)題提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。

一、與時(shí)俱進(jìn)，細(xì)化財(cái)承限額管理標(biāo)準(zhǔn)

PPP模式的實(shí)施進(jìn)入了深水區(qū)，截止至2019年1月，依據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，全國(guó)2510個(gè)財(cái)政本級(jí)中，1791個(gè)各年度財(cái)承占比都低于7%預(yù)警線，5個(gè)本級(jí)的財(cái)承占比在個(gè)別年份超10%。PPP管理庫(kù)全部項(xiàng)目未來(lái)30年（2019年至2048年）的財(cái)政支出責(zé)任共計(jì)16.2萬(wàn)億元，其中，一般公共預(yù)算支出責(zé)任12.7萬(wàn)億元、政府性基金支出責(zé)任3.5萬(wàn)億元。

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文為防止PPP異化為新的政府?dāng)U大債務(wù)的模式，筑牢一般公共預(yù)算支出10%“紅線”的同時(shí)，務(wù)“時(shí)”的提出了“財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。”的新要求。同時(shí)在PPP實(shí)踐操作過(guò)程中遇到的問(wèn)題，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，將“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目”納入可實(shí)施的政府付費(fèi)項(xiàng)目，呼應(yīng)了“財(cái)建〔2017〕455號(hào)”。一方面體現(xiàn)政府付費(fèi)項(xiàng)目“審慎”原則，堵住財(cái)政支出責(zé)任高企地區(qū)開(kāi)展政府付費(fèi)項(xiàng)目的“大門”，另一方面又為國(guó)家政策支持、具有行業(yè)特殊性的特定項(xiàng)目增設(shè)“窗口”。

二、正負(fù)清單，明確政府隱性債務(wù)界定

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文出臺(tái)前，各地對(duì)于“隱性債務(wù)”的界定標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一口徑，由此影響涉及中長(zhǎng)期財(cái)政支出責(zé)任的PPP項(xiàng)目的推進(jìn)躊躇不前。財(cái)金〔2019〕10號(hào)文給不規(guī)范的PPP項(xiàng)目加上緊箍咒的同時(shí)，繼續(xù)為規(guī)范的PPP項(xiàng)目保駕護(hù)航。重點(diǎn)明確“存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的。通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的。”時(shí)直接認(rèn)定為“地方隱性債務(wù)”，退庫(kù)的同時(shí)還要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，與防控隱性債務(wù)的重磅文件中發(fā)〔2018〕27號(hào)、中辦發(fā)〔2018〕46號(hào)相呼應(yīng)。出現(xiàn)《意見(jiàn)》“三、（二）至（五）條”情況時(shí)，存在整改后不到位的也將有被認(rèn)定為“隱形債務(wù)”的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)未支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼形成的經(jīng)常項(xiàng)支出，此時(shí)的經(jīng)常性支出則不應(yīng)被認(rèn)定為“政府債務(wù)”，澄清市場(chǎng)顧慮。《意見(jiàn)》同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的PPP項(xiàng)目，政府應(yīng)做好全流程的監(jiān)督作用，明確了政府審計(jì)責(zé)任。政府的履約責(zé)任還體現(xiàn)在嚴(yán)控“里外兩張皮”的陰陽(yáng)合同，不合規(guī)的“抽屜協(xié)議”將不再受到法律的保護(hù)。

三、對(duì)癥下藥，強(qiáng)化新項(xiàng)目入庫(kù)要求

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文對(duì)新時(shí)期下增量PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目合作范圍、項(xiàng)目付費(fèi)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)性收入等角度提出多點(diǎn)要求，其中明確“新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)。”另一條值得關(guān)注的要求在于：“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。”

同時(shí)仍有一些問(wèn)題有值得進(jìn)一步探討，如“片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中因土地出讓金收支兩條線管理規(guī)定而需通過(guò)政府性基金預(yù)算列支的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼是否受限？國(guó)家比較支持的城市黑臭水體治理、農(nóng)村綜合環(huán)境治理等純政府付費(fèi)的剛性需求困局如何破解？”然而后續(xù)環(huán)保行業(yè)中涉及政府性基金預(yù)算支出的新增項(xiàng)目是否也受到該限制，是否存在“污水、垃圾處理項(xiàng)目開(kāi)綠燈”的可能有望在后續(xù)的文件中明確。

四、本盛末榮，拓寬項(xiàng)目資金來(lái)源

至2019年1月，PPP項(xiàng)目管理庫(kù)項(xiàng)目落地率55.1%，開(kāi)工率47.4%，可見(jiàn)超半數(shù)的項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段。財(cái)金〔2019〕10號(hào)文明確要求規(guī)范管理PPP項(xiàng)目資本金和其他資金融資。只有“規(guī)范”才能從本質(zhì)解決“融資難”的問(wèn)題。

為了規(guī)范PPP項(xiàng)目資本金，財(cái)金〔2019〕10號(hào)文強(qiáng)調(diào)“以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，虛假出資或出資不實(shí)的”是黑名單，同時(shí)鼓勵(lì)“引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP基金加大項(xiàng)目股權(quán)投資力度，拓寬項(xiàng)目資本金來(lái)源”，但結(jié)合“財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)”、“國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)”等相關(guān)文件的提法，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)更關(guān)注項(xiàng)目融資中“擔(dān)保”問(wèn)題，這一點(diǎn)值得進(jìn)一步討論。

此外財(cái)金〔2019〕10號(hào)文還指出當(dāng)前融資過(guò)程中出現(xiàn)的“合同生效以入庫(kù)為條件、商業(yè)銀行貸款以入庫(kù)為條件”等現(xiàn)象。但當(dāng)“入庫(kù)”的“去背書(shū)化”遇到了“財(cái)金〔2015〕166號(hào)”和“財(cái)金〔2016〕92號(hào)”中“項(xiàng)目不入庫(kù)不得安排列入預(yù)算”的條款，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)具體如何轉(zhuǎn)變還期待市場(chǎng)的檢驗(yàn)。

五、回歸本源，提高民營(yíng)資本積極性

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文一大亮點(diǎn)在于旗幟鮮明的讓社會(huì)資本真正回歸“民營(yíng)企業(yè)、外企企業(yè)”，提高各方參與積極性。一方面限制“本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的”，另一方面通過(guò)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購(gòu)”鼓勵(lì)“民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、中資境外分支機(jī)構(gòu)”獲得同等參與條件，拓展市場(chǎng)參與主體。《意見(jiàn)》加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度，下一階段將鼓勵(lì)“PPP基金”做真投資，增加對(duì)支持民營(yíng)企業(yè)的考核，最終效果可期。

此外，政府支付信用將成為PPP優(yōu)化規(guī)范的關(guān)鍵，《意見(jiàn)》要求“真”考核與強(qiáng)化考核同等重要，否則績(jī)效考核只是增加了地方政府扣款理由，如庫(kù)背書(shū)的取消也會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流穩(wěn)定性的擔(dān)憂。

隨著財(cái)金〔2019〕10號(hào)文等PPP核心文件的對(duì)PPP制度體系的補(bǔ)充、完善，將使中國(guó)的政府與社會(huì)資本合作模式在規(guī)范發(fā)展的道路上愈行愈穩(wěn)。