2018年8月14日，國務院辦公廳印發《全國深 化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任 務分工方案的通知》（以下簡稱《通知》）（國辦發［2018］79號），旨在全面落實國務院 2018 年 6 月 28 日召開的全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上討論的重點內容。

深化“放管服” 激發市場活力

所謂“放管服”，即簡政放權、放管結合、優化服務。 進一步深化“放管服”，深化行政審批制度改革，切 實加強事中事后監管，優化政府服務，既是2013年 新一屆政府成立之初定下的開門大事，也是對黨中央的十九大和十九屆二中、三中全會精神的全面貫徹。2018年7月，國務院辦公廳專門成立國務院推 進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組（國辦發 ［2018］65 號），作為國務院議事協調機構，以加快政府職能轉變、促進政府治理體系和治理能力現代化為目標，緊密圍繞市場在資源配置中所起的決定性作用，貫徹“放管服”精神，激發市場活力和全社會創造力。

《通知》進一步提出要從企業成立和退出等方面對企業的市場化行為進行放權，以及明確要求對投資項目的審批核準制度、項目報建流程周期等事項進行 精簡和優化。從《通知》全文的導向和提出的具體措施來看，未來企業準入和退出的商業機制將更為靈活方便，有利于勞動要素的市場化流通；而全國投資項目在線審批監管平臺一體化、項目立項到竣工的全流程審批時間大大壓縮，將有利于提升項目投資、實施、運營的效率。

監管方面“放管服”

在監管方面，《通知》除了提出利用互聯網＋、 推行信用監管、實行守信聯合激勵和失信聯合懲戒機 制外，還明確提出要對地方政府不守信用承諾、新官 不理舊賬等現象予以糾正，“開展政務失信專項治理，對拒不履行承諾、嚴重損害企業合法權益的要依法依規追責”。上述一系列措施的實行對 PPP 行業的健康穩定發展具有重大而積極的意義。

對于 PPP 行業而言，最直接的影響無疑是《通知》 中第 21 條第（2）款明確提出由司法部、國家發展改革委以及財政部三部委負責，在“2018年底前制定 出臺基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條 例”（以下簡稱“PPP 條例”）。這一主要措施的提出意味著在不久的將來，PPP 行業很可能從政策混亂重疊的狀態進步到有法可依的階段。PPP 立法一直是業內翹首以盼的事情。在2017年3月國務院辦公廳印發的《國務院 2017 年立法工作計劃的通知》（國辦發［2017］23 號）中，即提到“基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例”；2017 年 7 月，由國務院法制辦（現已并入司法部）、國家發展改革委、財政部共同起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求 意見稿）》正式出臺并向全社會公開征求意見 ；2018 年3月國務院辦公廳印發的《國務院2018年立法工 作計劃》（國辦發［2018］14 號）中提出，由國務院法制辦、國家發展改革委、財政部起草基礎設施和 公共服務領域政府和社會資本合作條例，“提請全國人大常委會審議”。現如今 8 月份下發的《通知》中，重申將 2018 年底前制定出臺 PPP 條例作為主要措施， 表明了政府對 PPP 立法的堅定態度，這場“及時雨” 無疑會大大促進PPP立法的相關進程，從而推動整個 PPP 法律法規體系的完善。自2017年下半年以來，全國范圍內PPP項目的推動步伐明顯放緩，究其原因是，經歷了前幾年快速 發展，地方項目投資密集開展，政府財政承受能力在 現有政策框架下趨于飽和，受到行業主管部門和資本市場的雙重嚴管。

政策和市場層面“放管服”

政策層面，2017年11月財政部發布了《于規范 政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管 理的通知》（財辦金［2017］92 號），對 PPP 項目的 入庫、管理、實施等一系列事項做出了更加嚴格的要 求 ；2018 年 4 月財政部又發布《關于進一步加強政 府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金［2018］54 號），直接對準 PPP 示范項目，對 核查存在問題的 173 個示范項目提出清退、調出、整 改的處置要求。

市場層面，2018年上半年，受資本市場信用緊 張以及國家治理 PPP 項目的多重影響，多家積極參與 PPP 項目的上市公司遭受市場冷遇，甚至有 PPP 行業龍頭民企遭遇“至暗時刻”，5 月份計劃發行 10 億元的公司債券僅募得5000萬。而當月全國PPP成交額為1446.3億元，同比下降48.9%；成交項目數量179個， 同比下降 20%。PPP 行業內外在如此大環境之下普遍 持悲觀態度，市場參與者從政府到社會資本即使有心， 也只能暫時觀望。《通知》要求2018年底前出臺PPP條例，而未 提及《國務院2018年立法工作計劃》中與其并列的 “政府投資條例”，對比之下，一方面表明了中央推動市場化改革、加快政府職能轉變的決心，另一方面也傳遞出關鍵信號，即規范的基建與公服領域PPP仍 然是國家在政府投資與經濟發展方面的重要選擇，在 政策工具的優先級上仍占有重要地位。這符合國家與地方政府規范項目上馬、優化投資結構、改變監管職 能的長期目標，也符合社會與民間資本發揮自身優勢、積極參與基建公服領域的訴求。

PPP條例出臺的必要性

作為PPP行業的主管部門之一，國家發展改革委于 2018 年 9 月 6 日專題新聞發布會上也積極表態， 將采取規范有序推進、分類施策支持等一系列措施，全面落實國務院工作部署，積極鼓勵和引導民間資本參與PPP 項目。

《通知》標志著 2018 年前 PPP 條例出臺的概率大 大增加，首先有望改變過去PPP行業缺乏頂層法律 法規依據的局面。自 2014 年國家推行 PPP模式以來，國務院、財政部、國家發展改革委等各部委下發和傳 達了眾多相關政策文件，促進和規范PPP項目的實施， 但同時也帶來一定的副作用 ：相關政策效力等級低，時效不明、存廢不一，實踐中政策的理解和執行混亂， 缺乏頂層規范。

據不完全統計，在不考慮行業特定政策要求的情況下，目前PPP行業主要遵循和參照的有關法律法規和政策文件已十幾項之多： 除下述統計外，各省市地方政府和主管部門也有針對PPP的地方性文件，這在一定程度上導致PPP 項目各參與主體在項目過程中需要考量和遵守的條條框框過多，各部門監管職責重疊等 各部門監管職責重疊等問題。

一.人大審議通過的相關法律

中華人民共和國預算法，中華人民共和國政府采購法，中華人民共和國招標投標法等

二.PPP規范性文件

PPP立法進程的標志性事件

一個由國家發展改革委和財政部兩個PPP主管 部門共同牽頭完成的PPP條例，能夠很好地解決部門間單打獨斗、分頭施策的局面（例如現階段政府采購與工程招投標政策規范之間的沖突和模糊），為地方政府和實施機構在操作過程中提供最直接和明確的指引，減少社會資本、金融機構的政策猶疑，提高項目執行的效率和社會整體的參與積極性。

PPP 條例的出臺將為目前業內已普遍認可的操作方式提供法規依據，使項目的全過程執行更加順暢，有助于PPP的常態化、理性化、規范化，引導行業從“重數量”過渡到“重質量”。

ppp條例有望對目前普通關心的PPP項目績效 考核、權責劃分、履約保證、監管體制等問題作出相應規定，減少地方政府為追求短期業績而盲目上馬項目、從而出現對社會資本方胡亂“承諾”而又不履約的情形，同時有利于增強各參與主體對政府重合同守信用的心理預期，有效減少社會資本在參與PPP 項目時對政府失信、環屆風險等問題的擔憂，遏制投機博弈心理，吸引更多的社會資本、金融機構、設計咨詢單位參與到PPP項目中來，切實引導全行業的進步和發展。

從 2017 年 7 月 21 日公布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》來 看，PPP 立法的目的是為了規范基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作，提高公共服務供給的質量和效率，保障公共利益和社會資本方的合法權益等。其中關于 PPP 項目的發起、項目的實施、監督管理、 爭議解決以及法律責任等主要內容都基本涵蓋。

但從更高的角度看，PPP 項目的復雜性不僅是因為其本身存在民事與行政事項的交織，也因為項目內容各異，導致其執行程序和所涉及的合同體系等繁雜多樣，意味著PPP行業如要達到更先進的成熟發展階段，僅靠一個條例、一部法律是遠遠不夠的，需要各方同心協力，構建一個關于PPP的完善法律制度體系。

2018年底前PPP條例的出臺，是PPP立法進程 的標志性事件，也是目前專門為PPP領域制定的第 一部較為正式的、效力層級較高的法律文件。在正式條例出臺之前，也希望主管部門能夠通過征求意見稿等形式，從PPP行業的實際情況出發，制定一份較 為全面、完善、操作性較強的 PPP 法律文件。