自 2017 年以來，PPP 整體的政策基調(diào)不斷趨嚴(yán)，2018 年政府工作報(bào)告中雖未直接提及 PPP，但提及“支持社會(huì)力量增加醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等服務(wù)供給”和“支持社會(huì)力量舉辦職業(yè)教育”。從政府工作報(bào)告上看，除了深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革層面的大力簡政減稅減費(fèi)措施，與 PPP 相關(guān)的政策主要體現(xiàn)在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)層面：不僅重視防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，健全規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，還在精準(zhǔn)脫貧和污染防治方面加大力度。這些都要求進(jìn)一步規(guī)范 PPP運(yùn)作，推動(dòng)PPP市場公平競爭以及PPP的可持續(xù)發(fā)展。

2018年P(guān)PP項(xiàng)目可實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域

【PPP 大市場環(huán)境趨嚴(yán)趨緊，但這并不代表 PPP項(xiàng)目機(jī)會(huì)越來越少；相反，未來的市場迫切需要規(guī)范、高質(zhì)量的 PPP 項(xiàng)目。大浪淘沙，真正符合政府長遠(yuǎn)利益的 PPP 項(xiàng)目設(shè)計(jì)和規(guī)劃，才能有更多的機(jī)會(huì)脫穎而出?！?/p>

“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”包括打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)三個(gè)方面，筆者認(rèn)為2018 年 PPP 項(xiàng)目重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域就在精準(zhǔn)脫貧和污染防治上。

五年來，脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展，貧困人口減少 6800 多萬，易地扶貧搬遷 830 萬人，貧困發(fā)生率由 10.2％下降到 3.1％。2018 年加大精準(zhǔn)脫貧力度，再減少農(nóng)村貧困人口 1000 萬以上，完成易地扶貧搬遷 280 萬人。深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、教育、健康、生態(tài)扶貧，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù) ；中央財(cái)政新增扶貧投入及有關(guān)轉(zhuǎn)移支付向深度貧困地區(qū)傾斜。因此在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施層面，一方面，仍需 580 萬套棚改住房，另一方面，需要在產(chǎn)業(yè)、教育、健康、生態(tài)深入推進(jìn)，可通過 PPP 模式引進(jìn)先進(jìn)商業(yè)運(yùn)營模式，發(fā)揮地方經(jīng)濟(jì)特色，形成適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展且可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)鏈，從根源上完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

2017 年推進(jìn)污染防治上取得很大成效 : 重點(diǎn)地區(qū)細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度下降 30％以上 , 煤炭消費(fèi)比重下降 8.1 個(gè)百分點(diǎn)，清潔能源消費(fèi)比重提高 6.3個(gè)百分點(diǎn)等。2018 年，實(shí)施重點(diǎn)流域和海域綜合治理，全面整治黑臭水體。加大污水處理設(shè)施建設(shè)力度，完善收費(fèi)政策。加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，全面劃定生態(tài)保護(hù)紅線，完成造林 1 億畝以上，耕地輪作休耕試點(diǎn)面積增加到 3000 萬畝，擴(kuò)大濕地保護(hù)和恢復(fù)范圍，深化國家公園體制改革試點(diǎn)。

污水和垃圾處理等項(xiàng)目具有收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的特點(diǎn)，《財(cái)政部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 農(nóng)業(yè)部 環(huán)境保護(hù)部關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施 PPP 模式的通知》（財(cái)建［2017］455 號(hào)）在基本原則中提出 ：“以全面實(shí)施為核心，在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機(jī)制，推進(jìn) PPP 模式應(yīng)用，有效實(shí)施績效考核和按效付費(fèi)，通過 PPP 模式提升相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量和效率。”

污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)可依靠 PPP 模式積極推進(jìn) ：在地域上，污染防治主要集中在人口密集的大城市和東部地區(qū)，這些地區(qū)地方財(cái)政壓力較小 ；在技術(shù)上，污水垃圾處理對專利技術(shù)和人才要求高，可有效吸引高技術(shù)人才，促進(jìn)發(fā)明專利和技術(shù)創(chuàng)新 ；在行業(yè)上，主要包括污水處理、垃圾處理、園林綠化等，這些“重運(yùn)營”類項(xiàng)目需要發(fā)揮社會(huì)資本的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，在市場規(guī)則、市場價(jià)格和市場競爭中實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

PPP 模式經(jīng)過了這幾年的蓬勃發(fā)展后，現(xiàn)在已進(jìn)入由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)型期。PPP 大市場環(huán)境趨嚴(yán)趨緊，但這并不代表 PPP 項(xiàng)目機(jī)會(huì)越來越少 ；相反，未來的市場迫切需要規(guī)范、高質(zhì)量的 PPP 項(xiàng)目。大浪淘沙，真正符合政府長遠(yuǎn)利益的 PPP 項(xiàng)目設(shè)計(jì)和規(guī)劃，才能有更多的機(jī)會(huì)脫穎而出。

PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展

【就 PPP 領(lǐng)域來說，政府工作報(bào)告沒有直接提及，但無論是“加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控”還是“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，都表明 PPP 趨嚴(yán)趨緊的政策環(huán)境仍將持續(xù)，警示著地方要規(guī)范操作 PPP 項(xiàng)目?！?/p>

2018 年政府工作報(bào)告中可以看到不少可能影響今年 PPP 發(fā)展的內(nèi)容，總體來看，PPP 項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)入規(guī)范運(yùn)作階段，政府強(qiáng)監(jiān)管周期仍將持續(xù)。

根據(jù) 2018 政府工作報(bào)告，2017 年我國 GDP 增長速度超過預(yù)期達(dá)到 6.9％，2018 年的目標(biāo)增速仍設(shè)置在 6.5％。我國經(jīng)濟(jì)基本面良好的形勢以及提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的要求，可能預(yù)示今年政府將保持更堅(jiān)定的信心和決心，投入更大的力量于重大風(fēng)險(xiǎn)防范化解這一攻堅(jiān)戰(zhàn)場。就 PPP 領(lǐng)域來說，政府工作報(bào)告沒有直接提及，但無論是“加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控”還是“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，都表明 PPP 趨嚴(yán)趨緊的政策環(huán)境仍將持續(xù)，警示著地方要規(guī)范操作 PPP 項(xiàng)目，加強(qiáng)對項(xiàng)目的審核管控，嚴(yán)禁以 PPP 模式違規(guī)融資舉債，避免造成地方政府隱形債務(wù)。

2018 年的基建投資增速預(yù)計(jì)將減緩。2018 政府報(bào)告中提到的“完成造林 1 億畝以上國儲(chǔ)林項(xiàng)目 ；完成鐵路投資 7320 億元，公路水運(yùn)投資 1.8 萬億元，水利在建投資規(guī)模 1 萬億 ；棚改攻堅(jiān)計(jì)劃 580 萬套”。對比 2017 年工作報(bào)告中提到的基建規(guī)模目標(biāo) ：“完成鐵路建設(shè)投資 8000 億元、公路水運(yùn)投資 1.8 萬億元，再開工 15 項(xiàng)重大水利工程，繼續(xù)加強(qiáng)軌道交通、民用和通用航空、電信基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目建設(shè)。完成棚戶區(qū)住房改造 600 萬套”，2018 年鐵路投資計(jì)劃和棚戶區(qū)住房改造規(guī)模有小幅下降。過去幾年我國基建投資增速較高，盡管今年仍維持了較大規(guī)模的基建投資，但增速可能有一定回落。

2018 年政府工作報(bào)告中提到今年安排地方專項(xiàng)債券比 2017 年增加 5500 億元，達(dá)到 1.35 萬億元，并將合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍。專項(xiàng)債券目前涉及土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、軌道交通等有收益的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，未來擴(kuò)大的專項(xiàng)債標(biāo)的范圍估計(jì)也大多是有收益項(xiàng)目。無論是專項(xiàng)債券金額的提升還是使用范圍的擴(kuò)大，都可能壓縮 PPP 模式可操作的項(xiàng)目空間。一方面，地方政府以 PPP 操作的有收益項(xiàng)目少了，另一方面純政府付費(fèi)模式或政府缺口補(bǔ)貼額比例較大的PPP 項(xiàng)目造成的政府財(cái)政壓力較大，且純公益或者收益較小的項(xiàng)目對社會(huì)資本方，尤其是對民營資本的吸引力較小。

有利PPP項(xiàng)目開展的措施

【簡化企業(yè)設(shè)立和經(jīng)營過程中必經(jīng)的審批程序，可大大節(jié)約 PPP 項(xiàng)目公司的成本。各項(xiàng)稅費(fèi)的大幅減低，對于推行 PPP 模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，可有效降低項(xiàng)目公司運(yùn)營成本，進(jìn)而減輕地方政府財(cái)政壓力?！?/p>

1. 轉(zhuǎn)移支付緩解中西部地方財(cái)政支出壓力政府工作報(bào)告中第二部分 2018 年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體要求和政策取向里提出 ：“中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付增長 10.9％，增強(qiáng)地方特別是中西部地區(qū)財(cái)力。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出的公共性、普惠性，加大對三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的支持，更多向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、‘三農(nóng)’、民生等領(lǐng)域傾斜。”

關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知》（財(cái)金［2015］21 號(hào)文）規(guī)定了“每一年度全部 PPP 項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10％”。轉(zhuǎn)移支付的增長，將提升地方一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)，可為一些財(cái)政較為緊張的地方政府在原有基礎(chǔ)上增加一定的空間以提升未來實(shí)施相關(guān) PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受空間。

2. 未來房產(chǎn)稅的實(shí)施將增加地方財(cái)政收入

2018 年政府工作報(bào)告中提出：“健全地方稅體系，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。”房地產(chǎn)稅是針對房產(chǎn)征收的所有稅目的總稱，分為流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)兩大類稅目。其中，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅目包括 ：印花稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等九項(xiàng)，保有環(huán)節(jié)稅目包括城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅。因此，報(bào)告中的房地產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅并非同一概念。

房產(chǎn)稅屬于國際性稅種，世界上大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)的國家都征收房產(chǎn)稅，我國自 2011 年以來在上海和重慶兩個(gè)城市進(jìn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)。房產(chǎn)稅實(shí)施主要目的是為了增加地方財(cái)政收入。當(dāng)前，我國房產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中所占比重遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家 ：兩個(gè)試點(diǎn)城市中，上海房產(chǎn)稅稅收收入在總稅收中占比并未增加，維持在 2.5％左右 ；重慶房產(chǎn)稅占政府稅收收入的比例也并未迅速提升，2011 年到 2015 年僅增長 1.3 個(gè)點(diǎn)，維持在 3.5％左右。而美國房產(chǎn)稅占地方政府財(cái)政收入的 15％左右，香港差餉占政府財(cái)政收的 5％左右，韓國地稅占政府稅收收入的 20％左右，日本固定資產(chǎn)稅占地方稅收收入的 40％左右。未來在房產(chǎn)稅全面實(shí)施的情況下，房產(chǎn)稅將成為地方財(cái)政收入的一大支柱，并將為未來實(shí)施更多的 PPP 項(xiàng)目提供可能。

3. 多項(xiàng)政策降低企業(yè)經(jīng)營成本

政府工作報(bào)告中提到堅(jiān)持把發(fā)展經(jīng)濟(jì)著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，大力簡政減稅減費(fèi)，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)市場主體活力 ：

（1）深化“放管服”改革。全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。在全國推開“證照分離”改革，重點(diǎn)是照后減證，各類證能減盡減、能合則合，進(jìn)一步壓縮企業(yè)開辦時(shí)間。大幅縮短商標(biāo)注冊周期。并且對工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間再壓減一半。

（2）進(jìn)一步減輕企業(yè)稅負(fù)。改革完善增值稅，按照三檔并兩檔方向調(diào)整稅率水平，重點(diǎn)降低制造業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)稅率，大幅提高企業(yè)新購入儀器設(shè)備稅前扣除上限。

（3）大幅降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，調(diào)低部分政府性基金征收標(biāo)準(zhǔn)。降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低 10％。深化收費(fèi)公路制度改革，降低過路過橋費(fèi)用。

以上政策的具體實(shí)施，簡化企業(yè)設(shè)立和經(jīng)營過程中必經(jīng)的審批程序，可大大節(jié)約 PPP 項(xiàng)目公司的時(shí)間、人力上的成本，使得項(xiàng)目公司可以更好地集中精力運(yùn)營公司。其中各項(xiàng)稅費(fèi)的大幅減低，對于推行 PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，可有效降低項(xiàng)目公司運(yùn)營成本，進(jìn)而減輕地方政府財(cái)政壓力。