回顧2017年，各類PPP相關政策文件頻現，有對PPP 項目操作進行強力規范的，也有對PPP發展推動促進的。陸續頒布的這些政策，使得中國PPP市場更加趨向理性和成熟。本文將從幾個不同的角度對2017年國家出臺的重大PPP政策進行分類盤點

支持和鼓勵存量資產盤活

2017 年3 月5 日，十二屆全國人大五次會議開幕，國務院總理李克強在政府工作報告中再次提到“政府與社會資本合作（PPP 模式）”。報告指出，深化政府和社會資本合作，完善相關價格、稅費等優惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。

2017 年3 月7 日，國務院辦公廳印發《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》（國辦發［2017］ 21 號）提出，要引導社會資本以政府和社會資本合作（PPP）模式參與醫療機構、養老服務機構、教育機構、文化設施、體育設施建設運營，開展PPP 項目示范。

2017 年7 月3 日，國家發展改革委下發《關于加快運用PPP 模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發改投資［2017］1266 號） 要求，加大運用PPP 模式盤活基礎設施存量資產的力度、形成良性投資循環，拓寬基礎設施建設資金來源，減輕地方政府債務負擔。對擬采取PPP 模式的存量基礎設施項目， 根據項目特點和具體情況，可通過轉讓——運營—— 移交（TOT）、改建——運營——移交（ROT）、轉讓—— 擁有——運營（TOO）、委托運營、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。對已經采取PPP 模式且政府方在項目公司中占有股份的存量基礎設施項目，可通過股權轉讓等方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資本方或其他投資人。

2017 年9 月1 日，國務院辦公廳發布《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》（國辦發［2017］79 號），鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目，加大基礎設施和公用事業領域開放力度，禁止排斥、限制或歧視民間資本的行為，為民營企業創造平等競爭機會，支持民間資本股權占比高的社會資本方參與PPP 項目。

2017 年11 月20 日，工信部、國家發展改革委、科技部、財政部等十六個部門聯合印發《關于發揮民間投資作用推進實施制造強國戰略的指導意見》（工信部聯規［2017］243 號）指出，要運用政府和社會資本合作（PPP）模式，出臺合同范本，引導民間投資參與制造業重大項目建設。

規范PPP項目操作流程

（一）指導PPP 項目操作，規范操作流程

2017 年3 月20 日，國務院辦公廳《關于印發國務院2017 年立法工作計劃的通知》（國辦發［2017］ 23 號），明確2017 年立法工作計劃，包括政府投資

條例（國家發展改革委起草），私募投資基金管理暫行條例（證監會起草），基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例（國務院法制辦、國家發展改革委、財政部起草）等。

2017 年7 月21 日，國務院法制辦、國家發展改革委、財政部起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》及其說明全文公布，明確規定可以采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目的條件，包括總則、合作項目的發起、合作項目的實施、監督管理、爭議解決、法律責任和附則等7 章，共50 條。

例如，其中規定政府負有提供責任、需求長期穩定、適宜由社會資本方承擔等，PPP 合作項目期限一般不低于10 年，最長不超過30 年。社會資本方的收益根據合作項目運營的績效進行相應調整。合作項目協議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保。

2017 年11 月6 日，國家發展改革委第9 號令《工程咨詢行業管理辦法》發布，明確將PPP 項目咨詢、PPP 項目實施方案的評估列入工程咨詢服務范圍。

2017 年11 月29 日，交通運輸部發布關于印發《收費公路政府和社會資本合作操作指南》的通知（交辦財審［2017］173 號）, 進一步規范收費公路領域政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程。

（二）堅決規范地方政府融資舉債行為

2017 年4 月26 日，財政部、國家發展改革委、司法部、中國人民銀行、銀監會、證監會聯合下發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預［2017］50 號）明確規定，地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP 項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

2017 年5 月28 日，財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預［2017］87 號），著力規范政府購買服務管理，制止地方政府違法違規舉債融資行為，防范金融風險；規定不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。

嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資，不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。

2017 年11 月10 日，財政部辦公廳印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金［2017］92 號），進一步規范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP 異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量， 將已入庫項目庫按階段分為儲備清單和項目管理庫。對于新項目，明確不適宜采用PPP 模式實施、前期準備工作不到位、未建立合理的績效付費機制的項目不得入庫，優先支持通過PPP 模式盤活存量公共資產， 審慎開展政府付費項目。

該文件還規定，由各省級財政部門統一部署轄內市、區、縣財政部門開展入庫項目集中清理工作，財政部PPP 中心負責開展財政部PPP 示范項目的清理工作。予以清退項目的類型包括：未按規定開展“兩個論證”的；不宜繼續采用PPP 模式實施的；未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；采用建設——移交（BT）方式實施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；違反相關法律和政策規定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的；由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為

項目債務提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的；未按規定進行信息公開的。

（三）加強央企PPP 項目業務風險管控

2017 年11 月17 日，國務院國有資產監督管理委員會發布《關于加強中央企業PPP 業務風險管控的通知》（國資發財管［2017］192 號）強調，納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP 項目的凈投資（直接或間接投入的股權和債權資金、由企業提供擔保或增信的其他資金之和，減去企業通過分紅、轉讓等收回的資金）原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%，不得因開展PPP 業務推高資產負債率。集團要做好內部風險隔離，明確相關子企業PPP 業務規模上限；資產負債率高于85% 或近2 年連續虧損的子企業不得單獨投資PPP 項目。

促進PPP項目融資

2017 年2 月17 日，上海證券交易所、深圳證券交易所分別對各自的市場參與人發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化業務的通知》要求，交易所成立PPP 項目資產證券化工作小組，明確專人落實相應職責，積極推進符合條件的項目通過資產證券化方式實現市場化融資，為PPP 項目聯通資本市場提供配合與支持。當日， 中國證券投資基金業協會也發布《關于PPP 項目資產證券化產品實施專人專崗備案的通知》，確定專項計劃管理人按照《資產支持專項計劃備案管理辦法》的要求，通過基金業協會備案管理系統以電子化方式報備PPP 項目資產證券化產品。

2017 年4 月25 日，國家發展改革委印發《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發行指引》（發改辦財金［2017］730 號）明確指出，“PPP 項目專項債券”是由PPP 項目公司或社會資本方發行，募集資金主要用于以特許經營、能源、交通運輸、水利、環境購買服務等PPP 形式開展項目建設、運營的企業債券，著重支持傳統基礎設施和公共服務領域的項目。在償債保障措施完善的情況下，允許企業使用不超過50% 的債券募集資金用于補充營運資金。

2017 年5 月4 日，中國保監會發布《關于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關事項的通知》（保監發［2017］41 號）, 支持保險資產管理公司等專業管理機構作為受托人，發起設立基礎設施投資計劃，面向保險機構等合格投資者發行受益憑證募集資金，向與政府方簽訂PPP 項目合同的項目公司提供融資，采取債權、股權、股債結合等可行方式，投資一個或一組合格的PPP 項目。

2017 年6 月7 日，財政部、人民銀行、證監會聯合發布《關于規范開展政府和社會資本合作項目資產證券化有關事宜的通知》（財金［2017］55 號）， 提出要分類穩妥地推動PPP 項目資產證券化，鼓勵項目公司開展資產證券化優化融資安排，探索項目公司股東開展資產證券化盤活存量資產，支持項目公司其他相關主體開展資產證券化。同時指出要嚴格篩選開展資產證券化的PPP 項目，完善PPP 項目資產證券化工作程序，著力加強PPP 項目資產證券化監督管理。

2017 年10 月19 日，上海證券交易所、深圳證券交易所、機構間私募產品報價與服務系統三部門共同發布《政府和社會資本合作（PPP）項目資產支持證券掛牌條件確認指南和信息披露指南》對于三類基礎資產，即PPP 項目收益權、PPP 項目資產、PPP 項目公司股權合格標準、發行環節信息披露、存續期間信息披露等作出了詳細的規定。其中特別規定，PPP 項目公司依據項目合同約定在項目建設期即開始獲得相關付費的，可探索在項目建設期以未來收益作為基礎資產，并合理設置資產證券化產品規模；對于社會資本方以PPP 項目公司股權作為基礎資產開展證券化，社會資本方（項目公司）應具有持續經營能力， 內部控制制度健全，最近三年未發生重大違約或虛假信息披露，無不良信用記錄。