從 2017 年 11 月起，銀行對(duì) PPP 項(xiàng)目態(tài)度已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)為謹(jǐn)慎。日前某銀行稱已全面暫停 PPP 融資業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查，暫停期或延續(xù)至 2018 年 3 月。

金融機(jī)構(gòu)對(duì) PPP 項(xiàng)目貸款清查規(guī)范行動(dòng)是理順PPP 融資業(yè)務(wù)脈絡(luò)，推進(jìn)規(guī)范操作的必要之舉。此次所謂對(duì) PPP 項(xiàng)目的“停貸”之舉，其本質(zhì)還是順應(yīng)國家規(guī)范地方政府融資行為，控制整體金融風(fēng)險(xiǎn)潮流下的必要舉措。因此判斷對(duì) PPP 項(xiàng)目“全面”的停貸應(yīng)非某銀行的本意，可能是對(duì)已發(fā)放的 PPP 項(xiàng)目貸款審查梳理過程中的臨時(shí)性舉措。

源于金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府融資業(yè)務(wù)自查

【銀行自查。如項(xiàng)目有違規(guī)貸款或是地方政府城投違規(guī)給項(xiàng)目公司提供擔(dān)保之類的幾種情況都可能出現(xiàn)問題，涉嫌“違規(guī)”的貸款才最終會(huì)面臨停貸。】

細(xì)細(xì)梳理其中緣由，短期的原因可能在于，多家銀行（包括上述某銀行在內(nèi)）在被監(jiān)管部門要求規(guī)范有關(guān)政府融資業(yè)務(wù)時(shí)，實(shí)施了一系列的整改措施，針對(duì) PPP 業(yè)務(wù)的貸款融資暫停僅是其中一項(xiàng)。

銀行內(nèi)部先整改項(xiàng)目，把手里的已放款的 PPP項(xiàng)目都審一遍，看是否存在違法違規(guī)的情況。如項(xiàng)目有違規(guī)貸款或是地方政府城投違規(guī)給項(xiàng)目公司提供擔(dān)保之類的幾種情況都可能出現(xiàn)問題，涉嫌“違規(guī)”的貸款才最終會(huì)面臨停貸。

對(duì)PPP施加推力、加大抓力

【長周期、低收益、多利益主體的 PPP 模式存在不少潛在風(fēng)險(xiǎn)，引起廣泛熱議的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》對(duì)存量及新增 PPP 項(xiàng)目的影響，也讓金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款審核發(fā)放的態(tài)度更加審慎。】

自 2017 年下半年起，PPP 行業(yè)內(nèi)重大事件不斷，財(cái)政部宣布啟動(dòng)全國第四批示范項(xiàng)目評(píng)審 ；2017 年11 月份“第三屆中國 PPP 融資論壇”召開，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國資委及行業(yè)主管部門政策文件頻繁發(fā)布。

多維度、多角度政策文件的出臺(tái)，挑起了金融機(jī)構(gòu)對(duì) PPP 的敏感神經(jīng)，意識(shí)到國家對(duì) PPP 不僅僅施加推力，還逐步加大抓力。長周期、低收益、多利益主體的 PPP 模式存在不少潛在風(fēng)險(xiǎn)，尤其引起廣泛熱議的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金［2017］92 號(hào)）對(duì)存量及新增 PPP 項(xiàng)目的影響，也讓金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款審核發(fā)放的態(tài)度更加審慎，畢竟項(xiàng)目是否入庫對(duì)財(cái)政資金是否安排起決定性作用，也就與金融機(jī)構(gòu)的資金回籠密切相關(guān)。

92 號(hào)文規(guī)定的大限期在 2018 年 3 月 31 日，對(duì)已入庫或已申報(bào)項(xiàng)目或產(chǎn)生調(diào)整影響。但對(duì)新入庫項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)向來從嚴(yán)，自第一批財(cái)政部示范項(xiàng)目評(píng)審以來對(duì) PPP 項(xiàng)目入庫要求沒有發(fā)生本質(zhì)上變化，僅有的變化或在于 2017 年 11 月“第三屆中國 PPP 融資論壇”提到的 PPP 項(xiàng)目資本金穿透監(jiān)管的問題 ：“不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金”。

在筆者看來，之前對(duì) PPP 項(xiàng)目入庫審查把關(guān)嚴(yán)格程度各省不一、各地方的重視程度也不盡相同。92號(hào)文的發(fā)布再次重申審查責(zé)任的同時(shí)，幫助了各地財(cái)政部門提升了管理能力，也是幫助金融機(jī)構(gòu)認(rèn)清 PPP項(xiàng)目本質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)。

“一刀切”式調(diào)整應(yīng)當(dāng)是暫時(shí)的

【在面臨企業(yè)內(nèi)部自查，外部監(jiān)管加嚴(yán)的前提下，銀行放緩 PPP 項(xiàng)目的審貸工作，甚至出現(xiàn)部分銀行暫停的現(xiàn)象也是可以理解的。但目前來看“一刀切”調(diào)整僅是個(gè)別且應(yīng)當(dāng)是暫時(shí)的，任何一家金融機(jī)構(gòu)都不愿意失去分享 PPP 市場蛋糕的機(jī)遇。】

金融機(jī)構(gòu)的客戶中大多數(shù)仍是國企、央企，此前內(nèi)部傳達(dá)的《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè) PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管［2017］192 號(hào)）的影響也是一大因素。

192 號(hào)文件從國資管理角度提及對(duì)中央企業(yè)參與PPP 項(xiàng)目的要求，相較之前是有不同的。如“由集團(tuán)總體負(fù)責(zé)統(tǒng)一審批 PPP 業(yè)務(wù)”，“明確資產(chǎn)負(fù)債率高于 85% 或近 2 年連續(xù)虧損的子公司不得單獨(dú)投資PPP 項(xiàng)目”、“規(guī)范項(xiàng)目增信，項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東按照出資比例共同擔(dān)保”等。

192 號(hào)文管控措施主要有幾個(gè)方面 ：第一是項(xiàng)目合規(guī)性判斷，第二是央企財(cái)務(wù)指標(biāo)限制，具體分為投資規(guī)模和融資方式兩個(gè)方面。其他還會(huì)有一些具體的限制條件，比如超出主營業(yè)務(wù)范圍等。指標(biāo)越好的央企，受到的限制相對(duì)來說就會(huì)比較小，也是金融機(jī)構(gòu)需要考慮的因素。

因此，在面臨企業(yè)內(nèi)部自查，外部監(jiān)管加嚴(yán)的前提下，銀行放緩 PPP 項(xiàng)目的審貸工作，甚至出現(xiàn)部分銀行的暫停的現(xiàn)象也是可以理解的。但目前來看“一刀切”調(diào)整僅是個(gè)別且應(yīng)當(dāng)是暫時(shí)的，任何一家金融機(jī)構(gòu)都不愿意失去分享 PPP 市場蛋糕的機(jī)遇。

符合政策導(dǎo)向的項(xiàng)目不受影響

【進(jìn)入 2018 年，多地 PPP 支出接近財(cái)政一般公共預(yù)算支出的 10%，地方對(duì)新項(xiàng)目上馬及財(cái)政預(yù)算額度安排會(huì)更加謹(jǐn)慎。合法合規(guī)、符合政策導(dǎo)向的 PPP 項(xiàng)

目不受影響。】

金融機(jī)構(gòu)審貸的整理節(jié)奏更可能會(huì)參考之前地方債務(wù)甄別處置的順序，明確“先暫停、后清理、再規(guī)范”的處理策略。現(xiàn)在處于審批過程中的尚未貸款的 PPP 項(xiàng)目銀行會(huì)暫緩放貸 ；已經(jīng)落地的在執(zhí)行過程中的項(xiàng)目如果不符合最新的政策對(duì) PPP 項(xiàng)目的要求，銀行也會(huì)停貸 ；合法合規(guī)、符合政策導(dǎo)向的項(xiàng)目不受影響。

綜上多種因素來看，宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)防范的主基調(diào)沒有發(fā)生改變，PPP 模式作為金融市場與實(shí)體經(jīng)濟(jì)（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目）重要的紐帶仍將發(fā)揮重要作用。政策文件、內(nèi)部監(jiān)管對(duì)市場發(fā)揮的綜合作用從中長期來看仍是積極的。

過去成交的 PPP 項(xiàng)目特點(diǎn)有，一是政府付費(fèi)為主。二是社會(huì)資本方以央企為主。進(jìn)入 2018 年，多地 PPP 支出接近財(cái)政一般公共預(yù)算支出的 10%，地方對(duì)新項(xiàng)目上馬及財(cái)政預(yù)算額度安排會(huì)更加謹(jǐn)慎，勢(shì)必會(huì)造成兩個(gè)趨勢(shì) ：一是采用 PPP 模式實(shí)施的項(xiàng)目數(shù)量會(huì)得到控制。二是非一般公共預(yù)算對(duì) PPP 項(xiàng)目的支持比例會(huì)上升。

192號(hào)文約束央企

【192 號(hào)文針對(duì)的是對(duì)市場主要參與者的規(guī)范。項(xiàng)目合規(guī)性控制風(fēng)險(xiǎn)有保障后，192 號(hào)文就限制央企財(cái)務(wù)指標(biāo)及融資方式以控制規(guī)模，是對(duì)央企的約束，并非針對(duì)整個(gè)市場的。】

央企的參與度會(huì)受到一定影響，但從整體市場結(jié)構(gòu)來看，調(diào)結(jié)構(gòu)仍不會(huì)是一蹴而就的。央企的市場份額占比仍將會(huì)超過半壁江山，但相較于歷年市場情況，民營企業(yè)的市場機(jī)會(huì)無疑會(huì)更高。在民生類、環(huán)保類項(xiàng)目中占比將得到較為明顯的提高。

例如 192 號(hào)文針對(duì)的是對(duì)市場主要參與者的規(guī)范。過去幾年曾有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，央企和地方國企基本占據(jù)了 75% 的 PPP 市場份額，而央企上市公司負(fù)債率雖控制在 85% 以內(nèi)，但一些子公司已經(jīng)沖破85% 的底線。項(xiàng)目合規(guī)性控制風(fēng)險(xiǎn)有保障后，192 號(hào)文就限制央企財(cái)務(wù)指標(biāo)及融資方式以控制規(guī)模，是對(duì)央企的約束，并非針對(duì)整個(gè)市場的。

2018 年 PPP 市場仍然廣闊，更大的可能是 PPP項(xiàng)目到了降增速，調(diào)結(jié)構(gòu)的階段，但整體去產(chǎn)能仍為時(shí)尚早。后期整治的影響會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大到 PPP 政府投資基金等增加地方政府隱性債務(wù)的業(yè)務(wù)。