政府與社會資本合作（PPP）模式從財政部推出第一批示范項目算起已經歷三年有余。個別地方實施的 PPP 項目已面臨一般公共預算支出比例 10% 紅線被突破的風險。在防范地方債務風險、嚴格規范 PPP項目實施的大背景下，應盡早將相關內容納入監管范圍內。

什么是政府性基金預算？

我國政府預算體系共包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。《預算法》（2014 年修正）第九條“政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項

目編制，做到以收定支”。《政府性基金管理暫行辦法》（財綜［2010］80 號）明確了政府性基金的征收、使用、管理和監督等內容。政府性基金實行中央一級審批制度，遵循統一領導、

分級管理的原則。

（1）政府性基金預算的分類

根據最新版的政府收支分類科目《2017 年政府收支分類科目》，納入政府性基金預算管理的基金共43 項。

按收入來源劃分，向社會征收的基金 31 項，包括鐵路建設基金、民航基礎設施建設基金、港口建設費、國家重大水利工程建設基金等。其他收入來源的基金 12 項，包括國有土地使用權出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等。按收入歸屬劃分，屬于中央收入的基金 9 項，屬于地方收入的基金 20 項，屬于中央與地方共享收入的基金 14 項。按支出用途劃分，用于公路、鐵路、民航、港口等建設的基金 9 項 ；用于水利建設的基金 4 項 ；用于城市維護建設的基金 8 項 ；用于教育、文化、體育等事業發展的基金 7 項 ；用于移民和社會保障的基金 5項 ；用于生態環境建設的基金 5 項 ；用于其他方面的基金 5 項。

（2）政府性基金預算執行管理

政府性基金預算的管理遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結余結轉下年安排使用”的原則。基金支出根據基金收入情況安排，自求平衡，不編制赤字預算。各項基金按規定用途安排，不調劑使用。

根據《政府性基金管理暫行辦法》對政府性基金預算的執行做了規定 ：

（一）各級財政部門要加強政府性基金預算執行管理，按照經同級人民代表大會批準的政府性基金預算和政府性基金征收繳庫進度，以及國庫集中支付的相關制度規定及時支付資金，確保政府性基金預算執行均衡。

（二）政府性基金使用單位要按照財政部門批復的政府性基金預算使用政府性基金，確保政府性基金專款專用。

（3）結轉基金及結余基金

政府性基金的結轉和結余應當適用于“財政部關于印發《中央部門結轉和結余資金管理辦法》的通知（財預［2016］18 號）”給出了相關定義，指出“當年基金預算收入不足的，可使用以前年度結余資金安排支出 ；當年基金預算收入超出預算支出的，結余資金結轉下年繼續安排使用。”

政府性基金預算參與PPP項目的原因

時 2017 年末，PPP 模式從財政部推出第一批示范項目算起已經歷三年有余。個別地方通過 PPP 項目已面臨一般公共預算支出比例 10% 紅線被突破的風險。故在各地方政府仍有相當數量基礎設施和公共服務項目待啟動的背景下，地方財政在實施“財政承受能力論證”時，更希望能夠找到適合的突破口。因此每年預算規模龐大的政府性基金預算就成了各方關

注的焦點。

根據財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》 （財金［2016］90 號）, “切實有效履行財政管理職能。各級財政部門要會同行業主管部門合理確定公共服務成本，統籌安排公共資金、資產和資源，平衡好公眾負擔和社會資本回報訴求，構建 PPP 項目合理回報機制。對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規定的前提下，統籌用于支持 PPP 項目。……”“財金［2016］90 號”較早明確了除“一般公共預算”，政府性基金預算在適用條件時亦可用于 PPP 項目。

此后，《財政部對十二屆全國人大五次會議第

2587 號建議的答復》（財金函［2017］85 號）提及“在大力推廣 PPP 模式、積極為 PPP 項目落地創造條件的同時，為規范 PPP 發展，保障政府履約能力，防范和控制財政風險，……明確要求統籌評估和控制 PPP項目的財政支出責任，每一年度需要從一般公共預算安排的 PPP 項目支出責任不超過一般公共預算的10%，……且 10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與 PPP項目。”

以上種種，都為《PPP 項目財政承受能力報告》的實際編制時留下了諸多遐想空間，包括社會資本方在內的眾多 PPP 參與方皆有動力從政府性基金預算中騰挪出更多空間。這樣即能繼續安排 PPP 項目“上馬”，同時不觸碰一般公共預算 10% 的“高壓線”。

政府性基金預算支持PPP項目的可行性

由于暫無明晰的政策約束，各地省市兩級也未見突破 10% 紅線的相關文件。在 PPP 項目財政承受能力論證的實操時，有些項目的編制機構則多采用靈活的方式處理政府支出責任中“一般公共預算”與“政府性基金預算”的比例，其中不乏直接將全部或部分支付責任簡單地直接挪入政府性基金的做法。

理論上講，政府性基金是我國非稅收入的重要組成部分，政府性基金通常是國家或地方政府需要進行某項專門的工程建設或事業建設時，因當期財力不能支持而向特定對象、特定區域收取的具有特定用途的資金。適用 PPP 模式的行業領域中基礎設施建設實際上具有特定用途的特征，對于基礎設施建設類項目應當適合使用政府性基金。

現政府性基金對應 PPP 項目支出責任雖未有紅線限制，但簡單地將大部分政府支出責任設置為通過政府性基金予以支付，勢必導致項目杠桿率提高，放大債務風險。筆者認為，PPP 項目政府支出責任在安排“政府性基金預算”時應充分考慮政府性基金預算編制的實際。依據《2017 年政府收支分類科目》下“政府性基金預算支出功能分類科目”中適用于 PPP 行

業領域的相應科目方可安排政府支出，如“212 城鄉社區支出”、“214 交通運輸支出”、“216 商業服務業等支出”、“229 其他支出”等。此文在附表中摘錄了《2017 年政府收支分類科目》中與 PPP 模式行業領域相關科目。

若 PPP 項目在《財政承受能力報告》中計劃安排政府性基金預算予以承擔的，首先應滿足所支出的責任應屬于“政府性基金預算支出功能分類科目”中對應科目支出，責任測算應具體細化到“項”級科目和落實具體執行項目，并綜合考慮科目預算的限額、期限、地方可支配部分、固定支付責任、歷年預算規模等因素，再依據項目總投資所含具體對應科目的建設投資及回報規模，分項計算，最終加總得出可由“政府性基金預算”承擔的總支出責任。如（1）項目的土地征收成本可由政府性基金預算支付 ；（2）污水處理服務費支付，由于存在明確的政府性基金預算支出分類科目“第 212 類 14 款 01 項 無數處理設施建設和運營”則可考慮將次部分的政府支出責任納入政府性基金預算。

政府性基金預算中最受關注的是每年的土地出讓收入，但應注意的問題 ：地方政府通過土地出讓獲取政府性基金收入用于承擔 PPP 項目支出責任，通過財政承受能力論證的方式，應做到收入與支出間風險隔離，區別于 PPP 項目資金來源與土地出讓收入掛鉤模式，應當遵守“財金［2016］91 號文”提到的五個“不得”。

實操案例及政策建議

梳理現有國家示范項目發現，南京市溧水區產業新城綜合開發項目、河北保定易縣經濟開發區項目（財金［2016］91 號文發布的第三批示范項目）、武漢問津產業新城項目的 PPP 項目協議中都明確將土地出讓收入與新增稅收收入、非稅收入作為政府支付項目公司付費資金的來源。因此，將上述資金來源中的地方留存部分作為支付的資金來源 , 并逐年列入經本級人大審批的財政預算中予以支付的方式是存在一定合理性的。某省財政廳在早些發布的《PPP 項目財政承受能力論證辦法（內部征求意見稿）》已求探索 PPP 項目政府支出責任納入政府性基金預算 ：“對于全部 PPP項目年度一般公共預算支出超出一般公共預算支出

10% 的市縣，可統籌政府資金來源，考慮支出結構差異，合理確定增長預期，對 PPP 項目支出規模進行綜合評價論證。計算公式為：PPP 項目支出規模＝［上年度一般公共預算發展支出規模 ×（1 ＋ i）＋前五年政府性基金預算發展支出年均規模］×50%。其中：i 為前五年一般公共預算支出平均增幅 ；一般公共預算和政府性基金預算支出取數來源為上年決算數據。”但此文具體并未具體實施。可見 PPP 模式進一步實施過程中，多方都在試圖嘗試將合理、規范使用政府性基金預算對 PPP 項目的支持工作。在市場不斷探索和規范不斷完善的過程中，筆者對此問題存有如下建議。

（一）確保宏觀財政風險可控

現地方財政承受能力論證時，“從一般公共預算安排的 PPP 項目支出責任不超過一般公共預算的10%”的政策邏輯起點在于從“宏觀角度”保障政府履約能力，防范和控制財政風險，并非針對具體預算編制工作。具體到實際預算安排如何在《預算法》框架內的政府四類預算中合理分配是在整體財政風險可控的前提下來實施，需要報告編制單位與預算編制部門共同溝通，做到“事前算清”。一般公共預算 10%的紅線仍應堅持，在此降杠桿、控風險、促規范的大背景下，不能濫用政府性基金預算承擔 PPP 項目政府的支出責任。

（二）細化財政承受能力評估

現階段，PPP 項目《財政承受能力評估報告》的編制或應更加深入，同時亦對報告編制單位提出更高要求。地方政府財政承受能力論證工作應細致分析項目政府資金來源及組成，涉及“土地、無形資產”等其他基金預算內政府投入部分應做到“事前算清”，并為合作期內政府付費（政府可行性缺口補助）資金的不同來源（預算科目）提供測算依據，有必要時應

聘請第三方機構協助完成。

（三）完善政府性基金預算上限控制

地方政府財政承受能力論證時，政府支出責任中各政府預算賬戶內如何分配時，政府性基金預算中安排 PPP 項目支出責任應設置“紅線”。依據“財金［2015］21 號”文建議由“省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。”具體涉及控制指標時，可參考一般公共預算的 10% 和各地歷年政府性基金預算中相關科目中可用部分的占比情況，并充分考慮各方因素，如政府性基金的征收和使用期限要求，確保 PPP 項目合作期內各年預算支出安排能夠合理的預估，風險能夠合理控制，政府支出責任能夠有效保障。