財政部出臺的《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知（財預［2017］87號文）》（以下簡稱“87 號文”）,明確提出負面清單,徹底堵死了地方政府違規將政府付費型PPP項目通過政府購買服務來違規操作的路。

政府購買服務不能替代付費型PPP

【有的地方政府官員感覺PPP模式的操作流程繁瑣、限制過多，從而將本該通過政府付費型PPP模式來實施的項目，借道政府購買服務來實施，殊不知這樣的途徑是違法違規的。】

2014 年國務院《地方政府性存量債務清理處置辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“43號文”）的出臺，明確了要對地方政府債務進行嚴格管理并剝離融資平臺公司的政府融資功能，財政能力有限的地方政府開始嘗試通過PPP模式進行基礎設施投資建設。

財政部PPP綜合信息平臺數據統計：截止2017年5月，入庫項目數量13132個，入庫項目金額達到15.8萬億，PPP 模式在這幾年的迅猛發展勢頭可見一斑。

雖然PPP模式的發展如火如荼，但是財政部和國家發展改革委均出臺了一系列的PPP政策，規范PPP項目的操作、審批等流程。比如PPP項目的“一案兩評”、“每一年度全部 PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10％”等限制條件，導致有的地方政府官員感覺PPP模式的操作流程繁瑣、限制過多,從而將本該通過政府付費型PPP模式來實施的項目，借道政府購買服務來實施，殊不知這樣的途徑是違法違規的。

政府付費型PPP項目

【政府付費型PPP項目，包括政府購買服務的范疇，同時更包括了基礎設施的融資、投資、建設。然而，政府付費型PPP 項目本身已經包括了工程，超出了政府購買服務的范疇，肯定是不能通過政府購買服務來實施的。】

政府付費型PPP項目，包括政府購買服務的范疇，同時更包括了基礎設施的融資、投資、建設。根據《中華人民共和國政府采購法》中的條款，政府采購分為貨物、工程及服務三大類別，同時《政府購買服務管理辦法（暫行）》對政府購買服務給出了具體的制度要求。由此可見，只有符合《中華人民共和國政府采購法》中對服務的要求，亦同時符合《政府購買服務管理辦法（暫行）》中的各項規定，才可以通過政府購買服務來實施。然而，包括工程在內的一些政府付費型 PPP 項目超出了政府購買服務的范疇，肯定是不能通過政府購買服務來實施的。但在實際的項目操作過程中，卻有不少的地方政府仍然通過政府購買服務的方式來實施，違規操作。

負面清單限制違規

【《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》的出臺，徹底堵死了地方政府違規將政府付費型 PPP 項目通過政府購買服務方式來實施的違規行為。】

雖然《政府購買服務管理辦法（暫行）》中已要求“各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄”，列入指導性目錄的服務事項，采用政府購買服務，但缺少負面清單的約束。87號文中就明確，負面清單“不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍”。87號文的出臺，徹底堵死了地方政府違規將政府付費型PPP項目通過政府購買服務方式來實施的違規行為。

政府付費型PPP項目內涵

【中期財政規劃的時間跨度為三年，由此可見，政府購買服務的年限需限制在三年以內，而PPP項目的合作期限是在十年以上；同時，政府購買服務的要求是“先預算，后購買”，而PPP項目的要求是“先采購，采購之后受到不超過10%的限制”。】

根據《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金［2015］57號文）的表述，“政府和社會資本合作期限原則上不低10年”。實際操作過程中，PPP 項目的合作期限通常在10—30年。《政府購買服務管理辦法（暫行）》第二十三條規定：“政府購買服務所需資金應當在既有財政預算中統籌安排”。

87號文中再次重申 ：“政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據”、“購買主體簽訂購買服務合同，應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內”。中期財政規劃的時間跨度為三年，由此可見，政府購買服務的年限需限制在三年以內，而PPP項目的合作期限是在十年以上的；同時，政府購買服務的要求是“先預算，后購買”，而PPP項目的要求是“先采購，采購之后受到不超過10%的限制”。

重拳治理地方官員違規

【財政部87號文再次重申了政府購買服務方式的“先預算，后購買”，同時也建立了負面清單，以及2017年6月30日在財政部網站對河南省駐馬店市利用政府購買服務名義違法違規舉債擔保問題的通報。】

對于之前某些地方政府借道政府購買服務來實施政府付費型 PPP 項目的行為，既不按照“先預算，后購買”的方式來實施，又不受不超過10%的限制，存在極大的地方政府債務風險，這與國務院43號文加強地方政府債務管理的精神是背道而馳的。財政部87號文再次重申了政府購買服務方式的“先預算，后購買”，同時建立了負面清單，以及2017 年6月30日在財政部網站對河南省駐馬店市利用政府購買服務名義違法違規舉債擔保問題的通報。杜絕地方政府此類借道政府購買服務來實施政府付費型PPP項目的行為，不失為規范PPP項目實施的一劑良藥。