對PPP的理解需跟上步伐 操作中需區分不同PPP

近日從財政部獲悉，2017年1月初，財政部曾分別致函內蒙古自治區、河南、重慶、四川等幾個地方政府及商務部、銀監會2個部委，以依法問責部分縣市違法違規舉債、擔保的行為，并依法處理個別企業和金融機構違法違規行為，“要求嚴肅問責，并按照《中華人民共和國預算法》的有關規定，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理”，并將結果于2月3日前反饋給財政部。據悉，這是財政部首次公開披露出來的對于地方政府違規舉債、違規擔保行為要求問責的行為。

據悉，此次追責的直接導火索是在2016年下半年94號文對地方債務的核查。94號文也就是2016年印發《關于開展部分地區地方政府債務管理存在薄弱環節問題專項核查工作的通知》，并組織相關地區辦事處對違法違規舉債擔保問題進行了專項核查。核查的主要內容是違規舉債、政府出具擔保函等。

在2014年的43號文，也就是《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中提出對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。中國投資咨詢有限責任公司產業咨詢與投資事業部總經理楊寧認為，自2014年43號文、預算法及2016年88號文出臺以來，違規擔保事件仍未能全面禁止。此次處罰的違規事項，究其根源是地方政府在資金使用方式方面的隨意，及金融機構在資金供給方面的“循規”。自2014年預算體制改革開始以來，雖然國家自上而下力推規范舉債、“以PPP模式加強社會資本參與”為基礎設施及公共服務領域投資進行疏通引導，但金融機構對PPP模式的理解依舊停留在傳統的“政府直接投資模式”的基礎上，加之地方投資需求壓力的增大，致使違規擔保事件屢禁不止。

中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部總監周良儀在接受中國采購與招標網采訪時表示，財政擔保、承諾保底收益、借道政府購買服務等現象在業界存在已久，此次重拳出擊，為地方政府和金融機構均敲響警鐘。從公布的文件來看，此次違法違規主要涉及：政府部門借用政府購買服務概念通過行業融資平臺或社會資本，變向舉債融資用于地方政府部門；違法違規由政府直接舉債；違法違規由政府出具承諾、擔保函以地方財政資金為地方融資平臺公司提供擔保。業內專家也指出實際上在實務操作中，需要區分不需要政府付費的特許經營類PPP項目與需要政府付費的其它PPP項目。對于前者，政府不實質性承擔未來支付義務，確實不形成政府債務。對于后者，項目本身缺乏足夠的未來收入現金流來償還債務，政府承擔確定的未來支付義務，毫無疑問，應當將其確認為政府債務。債務金額的計量，則需要考慮貨幣的時間價值與風險等因素，通過會計準則來明確。

楊寧認為，此次處罰必將會對地方政府及相關金融機構起到警示作用，但除了進行相應處罰，更應該從制度完善及理念推廣的角度予以關注。PPP模式雖然得到了國家各個部委的大力支持及地方政府的積極響應，但在項目實操層面及金融機構認知層面尚有待進一步完善、推廣。在一定周期內，國家仍需依靠投資來確保經濟發展增速的背景下，當“地方財政擔保”這一過去長期有效的“舊規”違法成本高企，直接融資方式逐步發展，金融機構真正積極探索基于PPP項目的有限追索融資時，相信地方政府必將會選擇合適的投融資模式，選擇合規的投融資主體并提供真正合法的承諾。

但是可以預見，國內PPP因此事件可能迎來更大的發展機遇，因為這是目前可以用的為數不多的融資渠道之一。