近期，由北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院和中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司聯(lián)合舉辦的“PPP在片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用”論壇在京舉行。來(lái)自政府、知名企業(yè)、知名高校的100余位嘉賓與會(huì)論道，共同探討PPP模式在片區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的應(yīng)用。

推動(dòng)形成合理、持續(xù)、可健康發(fā)展的PPP模式

財(cái)政部金融司五處處長(zhǎng)闞曉西表示，新一輪PPP的推廣已經(jīng)有兩年多的時(shí)間，良好的發(fā)展格局業(yè)已形成。越來(lái)越多的人在關(guān)心PPP、認(rèn)識(shí)PPP，PPP的應(yīng)用范圍也越來(lái)越廣，從基建領(lǐng)域到公共領(lǐng)域不斷拓展。在項(xiàng)目規(guī)模上，兩年多來(lái)做了幾百個(gè)項(xiàng)目，落地的成功率不斷提高，并且需求依然很旺盛；在操作層面，項(xiàng)目實(shí)操的經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越豐富，交易結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，創(chuàng)新也越來(lái)越大、越來(lái)越多樣化；在制度設(shè)計(jì)上，對(duì)PPP的內(nèi)涵、特征、機(jī)制原理越來(lái)越有共識(shí)；在立法層面上，各部門對(duì)PPP的立法理念也正在趨同，這些都為PPP的發(fā)展提供了一個(gè)良好的環(huán)境。

他認(rèn)為，探討PPP在片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用很有意義。我國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，僅靠公共投入難以滿足需要，需要政府統(tǒng)籌公共資源、資金、公共資產(chǎn)來(lái)吸引帶動(dòng)社會(huì)資本投入，加速城鎮(zhèn)化建設(shè)。這個(gè)過(guò)程具有高投入、周期長(zhǎng)、復(fù)雜程度高的特點(diǎn)，對(duì)政府提出了很高的要求。如果對(duì)項(xiàng)目全生命周期問(wèn)題及困難和風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)，雙方的合作難免會(huì)有波折，并最終影響合作效果，使社會(huì)資本或公共資源、公共資產(chǎn)、資金遭受損失。

他表示，本輪推廣PPP的最主要目的是用社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值最大化，最終減輕公眾的負(fù)擔(dān)，并不斷創(chuàng)新創(chuàng)造出更多價(jià)值。這個(gè)過(guò)程應(yīng)該是社會(huì)資本、政府和公眾共享的，合作過(guò)程中一定要秉承親兄弟明算賬的原則，只有這樣合作才能順利進(jìn)行，才能經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)和公眾的質(zhì)疑。財(cái)政部推動(dòng)PPP的主要初衷就是為了實(shí)現(xiàn)這樣一種合理、持續(xù)、可健康發(fā)展。目前財(cái)政部正在致力于為PPP的發(fā)展創(chuàng)造更加良好的環(huán)境。在立法層面，正在推動(dòng)PPP立法，希望在上位法上提供依據(jù)、消除疑慮，為雙方的合作保駕護(hù)航；在政策層面，今年是以繳代補(bǔ)政策的執(zhí)行期，希望真正符合財(cái)政部推廣PPP理念的項(xiàng)目能夠優(yōu)先獲得資金支持；PPP基金已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)作，它是政府和社會(huì)資本合作的潤(rùn)滑劑，希望通過(guò)它參與進(jìn)社會(huì)資本和政府的談判過(guò)程，作為其中的一方而且是站在社會(huì)資本這一方的身份來(lái)理清合作雙方的責(zé)權(quán)利，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)和社會(huì)資本收益共享；在示范項(xiàng)目建設(shè)上，財(cái)政部已經(jīng)推出了兩批示范項(xiàng)目，今年是第三批，也可能是最后一批，因?yàn)槭痉俄?xiàng)目已經(jīng)使合作、可持續(xù)、健康發(fā)展的理念深入人心，這個(gè)工作可以圓滿地劃上句號(hào)。

推動(dòng)片區(qū)開(kāi)發(fā)順利進(jìn)行是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重

中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理董建強(qiáng)表示，片區(qū)開(kāi)發(fā)有高投入、周期長(zhǎng)且十分復(fù)雜的特點(diǎn)，妥善處理片區(qū)問(wèn)題，推動(dòng)片區(qū)開(kāi)發(fā)的順利進(jìn)行是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重。PPP模式作為一種兼具融資與運(yùn)行效率的合作模式，不僅能有效解決現(xiàn)階段片區(qū)開(kāi)發(fā)中融資難的問(wèn)題，還能夠有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，提高片區(qū)開(kāi)發(fā)的綜合效率。但是在現(xiàn)行的制度框架下，PPP在片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)用上還存在一些障礙和問(wèn)題亟需探討和解決。作為深耕PPP領(lǐng)域的國(guó)有大型投資咨詢機(jī)構(gòu)，中國(guó)投資咨詢公司曾為財(cái)政部、多個(gè)省市政府及相關(guān)部門、大型企業(yè)在內(nèi)的百余家客戶提供PPP咨詢服務(wù)，參與的項(xiàng)目總投資額已逾1000億元，有30多個(gè)項(xiàng)目成為國(guó)家級(jí)、省級(jí)示范項(xiàng)目。公司一直持續(xù)關(guān)注PPP在片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用，希望通過(guò)本次論壇以專業(yè)前沿的視角，共同探討PPP模式在片區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中遇到的障礙及其解決方案，分享PPP模式在片區(qū)開(kāi)發(fā)中的經(jīng)驗(yàn)和心得，為PPP模式的未來(lái)發(fā)展提供積極的指引和啟示，讓PPP模式更好地推動(dòng)建設(shè)、惠及民生。

積極規(guī)范推動(dòng)園區(qū)類PPP項(xiàng)目

財(cái)政部PPP中心推廣開(kāi)發(fā)部主任夏穎哲認(rèn)為, 應(yīng)從“積極”和“規(guī)范”兩個(gè)方面推動(dòng)園區(qū)類PPP項(xiàng)目。現(xiàn)在面臨園區(qū)類項(xiàng)目快速化建設(shè)的現(xiàn)狀，無(wú)論從地方政府還是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，都希望這類項(xiàng)目能夠快速推動(dòng)，來(lái)滿足地方的發(fā)展需求。他介紹,截至目前財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目部公布的PPP項(xiàng)目一共有7704個(gè),總投資需求8.78萬(wàn)億元，其中片區(qū)開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目近500個(gè)，占總投資需求的10%。同時(shí)，片區(qū)開(kāi)發(fā)具有投資規(guī)模大、合作周期長(zhǎng)、多部門協(xié)作、多項(xiàng)目捆綁、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對(duì)政府和社會(huì)資本方的能力要求高的特點(diǎn)。在推進(jìn)片區(qū)類PPP項(xiàng)目中還存在一些問(wèn)題，比如如何界定公共服務(wù)邊界，采取哪種運(yùn)作方式，回報(bào)機(jī)制是否合理等。他認(rèn)為探尋規(guī)范、可行的商業(yè)模式是順利推進(jìn)園區(qū)類PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。要堅(jiān)持PPP的核心理念，圍繞公共服務(wù)，杜絕變相融資，確保依法合規(guī)，建立統(tǒng)一、規(guī)范、公開(kāi)、透明的PPP市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、公眾多方共贏。

園區(qū)中國(guó)控股有限公司執(zhí)行董事梁椿認(rèn)為，政府和社會(huì)資本在推進(jìn)園區(qū)PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)注意幾個(gè)要點(diǎn)：一是必須建立起長(zhǎng)期共贏的共識(shí)。在專業(yè)能力方面充分尊重社會(huì)資本，把這種共識(shí)和尊重寫進(jìn)合同當(dāng)中，給予社會(huì)資本足夠的話語(yǔ)權(quán)保障。二是必須要觀察該項(xiàng)目的可行性以及規(guī)模與實(shí)際需求的匹配。如果項(xiàng)目建成以后無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有效益，即使政府愿意支付，也會(huì)造成資源的浪費(fèi)。三是機(jī)制和法律的保障。比如中信汕頭濱海新城PPP項(xiàng)目，汕頭市濠江區(qū)爭(zhēng)取到了地級(jí)市的管理權(quán)限，再加上汕頭市和濠江區(qū)政府都兌現(xiàn)了承諾，以兩級(jí)立法保障為濱海新城保駕護(hù)航，這些都對(duì)PPP的實(shí)施有巨大的裨益。四是建議公平、合理、透明的審核機(jī)制。五是革新評(píng)估機(jī)制。政府在選擇社會(huì)資本方時(shí)，不能僅看重資產(chǎn)規(guī)模和資金實(shí)力，更要看中其輕資產(chǎn)能力。

中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司咨詢總監(jiān)楊寧建議，順利推進(jìn)片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目應(yīng)完善PPP協(xié)議結(jié)構(gòu)，以“主體協(xié)議+單體項(xiàng)目協(xié)議”的形式將主體協(xié)議分解為一系列基于單體子項(xiàng)目的組合協(xié)議；加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效考核及監(jiān)管力度，進(jìn)行項(xiàng)目進(jìn)度控制、成本控制、質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)控制以及績(jī)效管理等，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效控制，避免單體項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題影響整體項(xiàng)目的持續(xù)性推行；合理分配權(quán)利義務(wù)，協(xié)調(diào)多方合作，共同推進(jìn)PPP項(xiàng)目申報(bào)、審批、監(jiān)管等事宜等。

中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司咨詢總監(jiān)朱磊針對(duì)PPP片區(qū)開(kāi)發(fā)融資問(wèn)題提出建議：要堅(jiān)決做到依法推動(dòng)，保障項(xiàng)目合法合規(guī)性；政府不做甩手掌柜，盡可能支持社會(huì)資本；合理設(shè)計(jì)收益來(lái)源，提升現(xiàn)金流的穩(wěn)定性；積極爭(zhēng)取政策支持，構(gòu)筑項(xiàng)目的增信措施；廣泛嘗試二次融資，做PPP項(xiàng)目的旋轉(zhuǎn)門。

解決片區(qū)開(kāi)發(fā)類PPP項(xiàng)目的法律困境

北京科技園建設(shè)（集團(tuán)）股份有限公司總經(jīng)理郭瑩輝介紹，新城新區(qū)或大的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)涵蓋規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)定位、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與智慧城市配套、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、城市運(yùn)營(yíng)、社會(huì)事業(yè)服務(wù)與公用配套服務(wù)等，是各種業(yè)務(wù)的集合體。PPP模式在新城新區(qū)或大的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中面臨的不是技術(shù)難題，而是政府職能轉(zhuǎn)變及法律體系改革的綜合問(wèn)題。這類PPP項(xiàng)目涉及發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、稅務(wù)、財(cái)政等多個(gè)部門，卻缺乏統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)或機(jī)制協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目；合同的法律效力還存在疑點(diǎn)，比如市級(jí)政府是否可將簽約權(quán)授予區(qū)級(jí)政府乃至管委會(huì)，協(xié)議涉及財(cái)政返還問(wèn)題是否需經(jīng)市級(jí)人大審議通過(guò)，協(xié)議涉及各行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)是否必須另行與各行業(yè)主管單位簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議方為有效等。他認(rèn)為，我國(guó)欠缺規(guī)范PPP基礎(chǔ)法律關(guān)系的專門法律或行政法規(guī)，《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》屬部門規(guī)章，且缺乏國(guó)土部門參與；財(cái)政部、發(fā)改委各自出臺(tái)的PPP法律文件屬指導(dǎo)性文件，強(qiáng)制執(zhí)行效力弱，且受眾多法規(guī)掣肘等。他建議盡快出臺(tái)PPP上位法，提升立法層級(jí)，填補(bǔ)法律空白，全面規(guī)范PPP各項(xiàng)基礎(chǔ)法律關(guān)系；國(guó)務(wù)院統(tǒng)一現(xiàn)有部門規(guī)章，解決規(guī)章文件沖突，依據(jù)上位法細(xì)化實(shí)施路徑，規(guī)范各行政審批機(jī)構(gòu)職責(zé)；相關(guān)部委出臺(tái)指導(dǎo)性文件；地方政府制定操作細(xì)則，落實(shí)上位法，保障PPP項(xiàng)目推進(jìn)。此外，建議針對(duì)新城新區(qū)等綜合性PPP項(xiàng)目，建立立項(xiàng)、規(guī)劃、土地、建設(shè)、稅務(wù)、財(cái)政等政府主管部門和水電燃熱等行業(yè)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，協(xié)同行政審批與行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)新城新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

北京市國(guó)浩律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人王衛(wèi)東認(rèn)為，片區(qū)開(kāi)發(fā)類PPP項(xiàng)目中核心的法律問(wèn)題是權(quán)利設(shè)定及權(quán)利來(lái)源。首先，要明確行政權(quán)力和民事權(quán)利的邊界，也就是政府要區(qū)分清楚哪些權(quán)利可以授予社會(huì)資本去行使，哪些權(quán)力是不能讓渡以確保公平正義的。其次，社會(huì)資本方通過(guò)協(xié)議獲得的是經(jīng)營(yíng)權(quán)還是管理權(quán)？還是兩權(quán)的結(jié)合？必須要明確區(qū)分這兩類權(quán)利，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以獲得收益，管理權(quán)不能獲得收益。再次，政府授權(quán)給社會(huì)資本時(shí)，社會(huì)資本要求的排他權(quán)到底是經(jīng)營(yíng)權(quán)的排他還是管理權(quán)的排他必須區(qū)分清楚，不能籠統(tǒng)地將片區(qū)的排他權(quán)授予社會(huì)資本。

片區(qū)開(kāi)發(fā)類PPP項(xiàng)目的土地問(wèn)題

國(guó)土資源部土地整治中心高級(jí)工程師呂婧介紹了片區(qū)開(kāi)發(fā)類PPP項(xiàng)目中涉及的土地問(wèn)題。關(guān)于土地資源配置，一是目前我國(guó)已形成了非常完善的國(guó)家土地管理制度。依據(jù)《土地管理法》，須遵守兩項(xiàng)基本的管理制度，社會(huì)主義公有制和用途管制，用途管制制度在目前生態(tài)文明建設(shè)的大背景下還會(huì)有所延展。二是需求問(wèn)題。現(xiàn)在的土地資源配置問(wèn)題實(shí)際上是一個(gè)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)勢(shì)現(xiàn)時(shí)的“三現(xiàn)”需求問(wèn)題。三是供給問(wèn)題。不管是園區(qū)開(kāi)發(fā)還是單項(xiàng)的PPP項(xiàng)目，土地資源歸總為兩類，一類就是建設(shè)公用基礎(chǔ)設(shè)施所需要的土地，對(duì)土地資源公用性的需求與供給；另一類就是配置的土地經(jīng)營(yíng)資源，屬于調(diào)控性的土地資源，特點(diǎn)是供給形式的多樣化、目標(biāo)由單一趨向綜合、模式是由一級(jí)開(kāi)發(fā)升級(jí)到片區(qū)開(kāi)發(fā)，效益更加顯化。關(guān)于項(xiàng)目用地的取得方式，國(guó)有土地使用權(quán)取得方式有兩種，一種有償，一種無(wú)償。具體到招拍掛、協(xié)議、租賃、作價(jià)入股等有償方式，按具體法律條文和操作的政策等執(zhí)行即可；對(duì)于劃撥方式，現(xiàn)行劃撥限制比較多，按照劃撥目錄執(zhí)行。關(guān)于國(guó)有土地出讓的收支,一是收入具體由出讓土地使用權(quán)所取得總成交價(jià)款、國(guó)有土地使用權(quán)處置時(shí)需收取的土地價(jià)款、其他和國(guó)有土地使用權(quán)出讓或變更有關(guān)的收入等組成。二是計(jì)提的費(fèi)用，有的是以總價(jià)款，有的是以凈價(jià)款，具體包括國(guó)有土地收益基金、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、被征地農(nóng)民基本生活保障資金等，這些都有明確的定量的比例，有的是個(gè)幅度值，各級(jí)都制定了相應(yīng)的政策和具體操作層面的規(guī)定，PPP項(xiàng)目按照具體的要求操作即可。三是支出部分,土地出讓收入允許的支出項(xiàng)目反映在《政府收支分類科目》，一般體現(xiàn)在08款“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金支出”科目、09款“國(guó)有土地收益基金支出”科目、11款“農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金支出”科目、12款“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)安排的支出”科目。未列入支出科目的各類項(xiàng)目一律不得通過(guò)土地出讓收入支出。

北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授崔志娟認(rèn)為，一些片區(qū)開(kāi)發(fā)類PPP項(xiàng)目用土地出讓收入來(lái)補(bǔ)償土地成本，這種做法不符合法律規(guī)定，一定要理清兩者的關(guān)系。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)片區(qū)開(kāi)發(fā)類PPP項(xiàng)目

亞洲開(kāi)發(fā)銀行PPP高級(jí)官員肖光睿介紹，在英美發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP片區(qū)項(xiàng)目更多用于城區(qū)危難建筑或是舊城改造。比如英國(guó)倫敦碼頭區(qū)再造項(xiàng)目，中央政府根據(jù)1980年制定的《地方政府規(guī)劃與土地法》授權(quán)成立了一個(gè)專門機(jī)構(gòu)——倫敦碼頭區(qū)開(kāi)發(fā)有限公司（LDDC）代表政府行使相應(yīng)的權(quán)利，負(fù)責(zé)整個(gè)片區(qū)開(kāi)發(fā)招商引資。項(xiàng)目歷時(shí)17年，成果明顯，不僅建成了倫敦的金融城，而且使泰晤士河兩岸完全改觀。LDDC宣稱用18.6億英鎊政府投入撬動(dòng)了72億英鎊的私人投資。同時(shí)，除了商業(yè)可行性，兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境綜合可持續(xù)發(fā)展在英國(guó)城區(qū)改造項(xiàng)目中被強(qiáng)調(diào)。再如印度的綜合紡織園區(qū)項(xiàng)目，在PPP融資結(jié)構(gòu)中，通過(guò)聯(lián)邦政府補(bǔ)貼和股權(quán)投資獲得的融僅占基礎(chǔ)設(shè)施總投資額的40%，剩下的60%由社會(huì)資本方籌集。值得注意的是，印度紡織部專門委派了項(xiàng)目管理顧問(wèn)來(lái)督促項(xiàng)目實(shí)施，它的職責(zé)包括園區(qū)選址，促進(jìn)有當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)參與的特殊目的載體(SPV)形成 ，制定項(xiàng)目計(jì)劃并提交審批，協(xié)助SPV招標(biāo)采購(gòu)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，協(xié)助SPV實(shí)現(xiàn)融資承諾，監(jiān)督進(jìn)度并向紡織部提交進(jìn)度報(bào)告，與州政府保持協(xié)調(diào)溝通等。

他認(rèn)為，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)中最值得我們借鑒的是，對(duì)于片區(qū)和城市發(fā)展類項(xiàng)目英美都有相應(yīng)的立法，如英國(guó)的新城法和美國(guó)的住宅和城市發(fā)展法，相關(guān)法律對(duì)行政授權(quán)、土地征收和實(shí)施流程等有詳細(xì)的規(guī)定，為該類項(xiàng)目提供了法律保障。我國(guó)要順利推進(jìn)片區(qū)開(kāi)發(fā)類PPP項(xiàng)目，應(yīng)該完善配套法律政策；明確行政授權(quán)，區(qū)分政企職能邊界，合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目要合理打包；政府支出承諾要合規(guī)；政府預(yù)算支出要具有可操作性；項(xiàng)目本身要準(zhǔn)確、合理規(guī)劃定位。