“我們現在所討論的PPP其實是我國第三輪PPP熱潮：90年代中后期，第一輪PPP熱潮主要由國家計委（即現在的發改委）推動；2004年，第二輪PPP熱潮，由建設部（即現在的住建部）為主推動，于2009年結束。本輪PPP熱潮是從2013年開始醞釀，2014年正式啟動。與前兩輪不同，預測本輪PPP將有十年左右的持續期。”

從2014年9月份全國實行的預算改革，即實行《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》43號文的起，財政部、發改委等部委陸續下發了很多與PPP相關的指導性文件。特別是從2015年開始，每個月均有3至6個PPP相關政策或文件發布，目前已發布了接近40個與PPP相關的文件。這些PPP文件大致可以分為共3類：指導類文件、融資類文件和行業部委聯合發文。如果一定要從中找出第三輪PPP政策起點，那么我認為是2014年9月底發布的43號文，它將地方政府舉債嚴格地限制在政府債和PPP兩個途徑。

在2013年6月地方債務審計工作中，直接償付責任的地方債務規模在10萬億左右，再加上或有負債及負擔保責任的負債，地方債的總量將近20萬億。2013年7月至2014年底的地方債務，理應于2015年1月5日底進行上報國家財政部，到目前仍未公布，按市場的估計大概在23～25萬億左右，地方還債壓力十分巨大。地方所發債主要用于替換到期債務，而新建項目的資金缺口仍極大，這也就不難理解，為何地方政府對PPP熱情高漲。

從今年年初開始，由于保增長與減少地方發債之間的矛盾顯現、經濟下行壓力增加等因素，政策開始有松綁趨勢：除了項目本身產生的經營性收益之外，政府向項目許諾的補貼（應付款）也可以視為項目的收益。理論上所有的地方上的基建項目均可以設計成PPP模式。但是，這也有一個約束條件，即21號文（政府承受能力論證）所規定的，“只有付得起，才能PPP”，即只有通過財政承受能力論證，才能使用PPP模式籌資。

PPP政策中的幾個關鍵點

政策出發點有何不同？

從財政部的角度，PPP政策導向的關鍵字是“控”和“賣”，賣掉存量資產，控制政府債務規模；

從發改委的角度，PPP政策導向的關鍵字是“上”，以上項目為主 ；

從水利部、住建部、交通部等行業主管部門的角度，PPP政策文件的重點是行業的管理及監管；

從地方政府的角度，PPP政策的出發點是滿足考核和經濟增長的需求；

從投資人的角度，力捧PPP項目則主要是因為其能保證長期投資收益。

誰有資格參與PPP？

PPP的第一個P是政府（Public），第二個P是社會資本（Private），最后是合作（Partnership）。那么誰有資格作為社會資本參與PPP？

財政部的要求是，除本級政府所屬的融資平臺及其控股國有企業外，只要符合現代企業制度的企業法人均能作為社會資本參與PPP，而地方融資平臺兩個P均不可做；

發改委則認為，國有、私有的企業均可作為社會資本參與PPP。地方融資平臺既可作為第一個P代表政府，也可作為社會資本做第二個P與政府“搶”項目。

按照42號文的規定，地方融資平臺公司只要滿足兩個條件就可作為PPP合作的乙方：①存量負債已妥善解決；②經對外公告不再承擔政府融資功能。

PPP模式適用哪些行業？

財政部傾向于鼓勵市政公用類的行業，而發改委則認為一切泛基礎設施均鼓勵。

PPP模式適用什么法律？

在適用法律上，財政部認為PPP項目必須采用政府采購法。目前，其本上新建工程類一般選擇公開招標的方式，因為政府采購法中的采購模式也包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式。如果投標人具備施工的資質，即可以完成一次性招標。

幾個需要關注的重點文件

113號文：列出了PPP項目的基本操作流程，分為5個步驟，19個階段。簡稱“519”。增加了“物有所值”、“財政承受能力”論證兩個新提法。預計6月份將會發布“物有所值”評價的政策文件，可能與之前“物有所值”評價的相關要求有些變化，主要體現在3個方面：①存量項目可以不進行“物有所值”評價；②物有所值評價可不做定量分析，只需進行定性分析，如果做了定量分析則優先進入國家示范項目庫；③把所有定量分析的公式全部去掉，將項目度量權移交給地方政府。

21號文：明確了支出責任主體是各級財政部門，明確了PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入四大類（21號文與征求意見稿的變化在于風險承擔支出責任和配套投入支出責任。在進行財政承受能力論證時，既要論證支出能力，也要論證領域平衡，以防止某個領域項目的過度集中。省級財政部門有權調整PPP項目支出10%的額度，但是需向財政部進行備案，相信大部分的省份均不會輕易進行調整）。

42號文：與之前相比，42號文明確了與以前不統一的地方，在定義當中加了一句話：即政府采取競爭性方式擇優選擇，不能使用單一來源采購。第12條中規定：在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行；第13條中規定，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。也是42號文中最為核心、變化最大的一條。15條也很重要，很多人都忽略掉了，它明確了只要是政府買單的PPP項目，即適用預算法、合同法、政府采購法及其實施條例，并依托政府采購信息平臺實施。此外，42號文在融資方面也增加了一個要點：鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

25號文：即《基礎設施與公用事業特許經營管理辦法》。它與42號文并列今年發布的PPP政策中最重要的兩個文件。其背景是2007年發改委政策法規司開始起草的《基礎設施與公用事業特許經營法》。

25號文的核心在于幾點：一是明確了特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營，即新建—移交—運營（BTO），這在書面文件中首次提及。BTO有兩種模式，即完整的BTO和BT+O（操作空間非常大），相信大部分的地方政府均會選擇BT+O的模式；二是明確了特許經營項目可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，設定超過30年的期限限制；三是增加了通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者的規定；四是第18條規定，需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議；五是第19條規定，用戶收費不足以覆蓋特許經營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益；六是第24條規定，鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金。

未來PPP的發展趨勢如何？

我們認為未來PPP領域將有以下及大趨勢：

PPP成為主流模式

未來幾年，政府債的首要任務在于替換到期債務，未來地方政府基建項目的投融資基本上都將以PPP的模式進行。但是并不代表一定是與外地的社會資本進行合作，也可以是與本地融資平臺以PPP的模式進行。

地方融資平臺轉型

PPP很重要的一個發展趨勢就是地方融資平臺的轉型，即地方融資平臺以社會資本的身份進行PPP模式合作。由于當今社會資本參與PPP項目不超過50%，約70%的PPP項目仍是本地企業作為主力，所以地方融資平臺轉型之后主要是作為PPP投資人的身份出現。

金融產品相應變化

目前財政部、發改委的文件中已經數次提出優化信貸評審的方式、優化金融產品的結構等等。因為現在特許經營的項目與以前有兩個較大的變化：①期限變得更長②不再允許做所謂的抵押、擔保，相應的金融產品都會發生相應的變化。

管理模式發生轉變

113號文中其實已經隱含了進行改革的思路，后政府項目的投資、建設、運營相關管理部門職責的明確，由于保增長的壓力下該改革暫時停滯，但是我們認為這方面的轉變是大勢所趨。

公用企業引來改革潮

這也是財政部力推的，應依靠出售地方公用事業資產來緩解地方政府的債務壓力。存量項目以PPP模式分解出去，存量項目使用PPP模式的將獲得優惠的政策支持。

大型投資運營商涌現

目前，中交、中建及上海建工、上海城建等建設和上海綠城等房地產企業紛紛開始轉型做PPP的項目，這其中很有可能涌現出一批大型的投資運營商。此外，還有一些純財務投資的公司和一些金融機構也開始紛紛成立PPP投資基金以獲得固定回報，這個趨勢也值得關注。

關于譚志國：

譚志國先生現任中國投資咨詢公司副總經理，曾任上海濟邦投資咨詢有限公司總經理、上海南匯發展集團投資金融部總經理，他在城市基礎設施和公用事業投融資咨詢、管理咨詢領域有豐富的經驗。譚志國先生深度參與了本輪中央推廣PPP模式的若干頂層設計工作，參與編著了財政部《PPP融資模式與實務》等書。自2004起，他為國內外百余個基礎設施行業項目提供PPP咨詢服務，在水務、環保、能源、交通、衛生等領域的項目評選、投資分析、融資策劃、監管以及市政公用事業的招商改制咨詢等方面具有豐富的經營。同時，譚志國先生也是廣東、浙江、河南、四川、江蘇、湖南、北京、上海、深圳等多個省市的PPP顧問，主持過燃氣、公交、水務、公路等多個項目的PPP項目操作。

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