前不久，財政部先后發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（下稱“通知”）和《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（下稱“辦法”）兩個重要文件。通知要求在全國范圍開展政府和社會資本合作（Public-Private Partnership, PPP）模式項目示范，這是財政部自推廣PPP模式以來發布的第一個正式文件。同時，辦法強調通過PPP模式轉化為企業債務的地方性融資不納入政府債務，并且對于部分在建項目，亦需優先通過PPP模式進行推進。2014年APEC財長會議上，PPP模式也成為了討論亮點，財長們表示歡迎中國政府建立PPP中心，支持APEC發展中經濟體的基礎設施PPP項目能力建設。福建、青海、安徽等多省份近期重點在基礎設施公共領域相繼推出了規模龐大的PPP項目，總規模達萬億元。顯然，PPP模式已成為城鎮化融資、地方債務清理以及促進區域合作的重要環節。

那么，PPP模式是如何引入中國并逐漸發展成形？為何現在這么火熱？PPP模式是否能在解決融資問題中一騎絕塵？又該如何保障PPP模式的順利實施？

說起PPP模式的前身，可以追溯到上世紀80年代，1978年以來的改革開放吸引了境外資金進入中國，其中一部分資金嘗試性地進入了基礎設施領域，到80年代中期，土耳其為解決國家債務危機出現了BOT（建設-運營-轉讓）模式，然后被其他國家效仿，香港商人將這個概念帶入了中國。1994年，國家計委在電力、交通、水務三大領域選擇了5個BOT試點項目，標志著BOT在中國的正式起步。

PPP模式的真正火熱應該是在2003年以后，隨著建設部“126號文”《市政公用事業特許經營辦法》的發布，全國各主要城市掀起了基礎設施建設的PPP高潮，典型代表如北京地鐵“四號線”項目。優良的基礎設施對于推動我國經濟增長、乃至形成“中國經濟奇跡”發揮了至關重要的作用，這些以BOT、BOOT、BT等形式建設和運營的基礎設施項目，就是中國特色的“PPP”。也正是在建設運營上述基礎設施項目的過程中，各地的市政（工程）公司、路橋（建設）公司取得了長足的進步。但這股熱潮在2007年西安自來水市場化改革終止事件后逐漸進入低谷，2008年的“四萬億”經濟刺激計劃下銀行寬松的放貸環境讓PPP的發展幾近停滯。直到2013年，十八大提出了讓市場在資源配置中發揮決定性作用，財政部在全國力推PPP模式，才使其實現了華麗的變身。

PPP模式的大熱并非偶然，而是當前我國經濟發展環境下的自然產物。按照世界銀行的劃分標準，我國目前已步入上中等收入國家行列，正處在向高收入國家邁進的關鍵時期。這是經濟社會發生深刻變革，公共需求快速增長的時期；也是經濟潛在增長率穩步下降，財政收入從超常規增長向常規增長轉變的關鍵時期；更是我國高度依賴土地經營收入的傳統融資模式轉型提高的關鍵時期。面對新形勢、新挑戰，各級地方政府迫切需要開辟新的融資渠道，在此背景下，PPP模式被政府寄予了解決土地財政困難、地方債務危機、環境污染、投資效率低下等問題的厚望。

盡管如此，新形勢下的PPP模式并不能單純地看做一種融資模式，更不能期望通過其完全解決地方政府債務問題。在發達國家，公共產品采用PPP方式的投資比例一般在15%-25%。與其他發達國家不同，PPP模式在我國更偏向基礎設施投資本身，通過“收費還貸、滾動發展”等方式推動基礎設施建設和運營的快速發展，從而促進城鎮化。而發達國家已經完成工業化和城市化，對它們而言，把社會資本引入基礎設施領域，更重要的則是引入私營企業的運營理念來提高基礎設施的運營效率。基于這種差異，國內的PPP模式在解決基礎設施建設資金短缺的同時，也逐漸暴露也暴露出了短期化導向、權責安排失衡等一系列問題。。

正如業界流傳的那句“PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻”所言，PPP項目是長期并且專業的項目，在目前PPP相關法律仍不完善的情況下，政府的商業意識和契約精神更加非常重要。因此，要保障PPP模式在國內的健康發展，首先要加強完善建立規范的公私合作關系，設計合理的風險和收益分擔機制，保障投資人的信心。同時政府還應為項目做好中長期的預算機制支持，保證履約能力。

其次，對于選擇PPP項目中的合作伙伴，政府應在專業咨詢機構的協助下做好社會資本招投標工作，設計好科學的投資人篩選評估方案是PPP項目成功的重要前提。應做到項目招標方案的合理、科學、公平，從投資人的融資能力、專業能力、經驗等多方面進行考量。

最后，加強財務監管，將風險防控貫穿始終。由于相關法律仍不完善，PPP項目中可能會出現私營部門過于趨向利益而引發資金安全問題，因此政府方在放松運營權的同時，也需要加強監管，制定相應的財務監管手段，建立財務信息報告制度，在不影響私營部門日常工作的基礎上，授權政府部門能夠查詢相關賬戶情況，及時掌握資金流向等，這樣可以有效監督私營部門的資金運作。

2013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類型新興市場相比有較大的差距，發展空間巨大。隨著市場經濟水平的不斷提高以及法律體系的不斷完善，PPP模式將會逐漸規范，在未來，我們會更多地在基礎設施領域看到政府管制放松、“私有化”和精細的授權經營合同，推動PPP模式在國內的順暢發展。  

本文為中國投資咨詢有限責任公司投資銀行事業部黃霏菲原創作品，轉載請注明。