日前，財政部印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》，提出政府購買目錄并敦促事業單位轉型。我們認為，這一政策不僅是為PPP鋪路的重要政策，也意味著我國的財稅體制改革進一步深化。國企走向混合所有制、事業單位走向國企的步伐在同步邁進。政府購買服務管理辦法的出臺將有助于財政透明化的推進、將為公共服務定價機制奠定基石、為PPP改革鋪路。我們認為，這一政策的出臺具有非常重大的意義，事業單位的轉型大幕再拉開和國有企業混合所有制改革的推進標志著我國政府與市場的邊界將發生重大的變化，我國將或走向“強中央政府、小地方政府、大社會組織”的啞鈴型社會治理生態。下面我們來具體分析：

與混合所有制改革同步，推進我國政府治理機制的重大轉型

《辦法》指出，“政府購買服務應當與事業單位改革相結合，推動事業單位與主管部門理順關系和去行政化，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織。事業單位承接政府購買服務的，應按照‘費隨事轉’原則，相應調整財政預算保障方式，防止出現既通過財政撥款養人辦事，同時又花錢購買服務的行為。”

我們認為，這一提法意味著我國的事業單位改革的大幕重新拉開。結合前期的國企混合所有制改革，當前我國財稅體制改革的思路愈加明晰。十八屆四中全會以來，中央重點推進法治建設，將市場經濟從“權貴市場經濟”拉向“法治市場經濟”。厘清政府和市場邊界的舉措將激發市場的熱情，而對于原本屬于政府體系的事業單位和國企而言激勵機制的改革將促使其提高競爭的動力和活力。混合所有制改革與事業單位改革疊合在一起將創造中國經濟增長新的動力。

追根溯源，解決事業單位變革和城投PPP轉型的根本難題——政府公共服務定價機制的擬建

辦法指出，“購買主體應當按照政府采購法的有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體。”

1、政府壟斷定價導致大的尋租空間，這是導致事業單位改革難以推進的重要原因

我國當前各項改革齊頭并進，從財稅體制改革而言，2020年要建立起現代化的財稅體制；從國企改革來看，要完善國有資本經營預算制度，國有資本上繳公共財政的比例到2020年要提高到30%；從事業單位改革來看，到2015年完成事業單位分類，到2020年建立起事業單位管理體制和運行機制。當前中央政府推進一系列的改革舉措，是在全局框架下的推進，可以預見，事業單位和國企的改革將會提速。

在我國，事業單位指的主要是具有社會公共服務職能的、受財政補助的機關單位。這些機構的特點是：提供公共服務、進行成本核算但難以進行收益核算、依賴財政補貼且效益難以衡量。我國眾多高校和研究機構的研究人員為事業單位的考核提供過非常多種類的考核方案，但每一種考核方案的可行性都很差，這里的主要原因在于：首先、政府和事業單位不分家，兩者的賬往往核算不清；其次、公共服務價格難以厘定，這導致事業單位的業績衡量缺乏標尺。在這樣的情況下，事業單位和國企的改革只能是“鏡中花、水中月”。

2、經濟與通脹壓力不大的情況下，價格改革破局推進事業單位改革進程

值得注意的是，2014年11月15日國務院常務會議上，李克強部署加快推進價格體制改革，更大程度上讓市場定價，縮小政府定價范圍，實行公開透明的市場化定價。定價機制的改革足以佐證中國的市場化改革真正進入了深水區，而在經濟運行較為平穩、通貨膨脹壓力較小的情況下放開公共服務的價格以減小對居民生活的負擔是當前是推進價格改革契機的重要原因。電力、天然氣、石油、交通、環保、醫藥等大多數目前由政府定價的產品將面臨一系列的價格改革。此次價格改革可謂是1988年價格闖關以來中國最大規模的價格改革。而在公共領域，公共服務定價是價格改革的一個重要組成部分。我們知道，只有市場的真正供需才能定出合理的價格，而在政府控制價格的情況下進行事業單位改革會存在的問題是事業單位的盈利和虧損情況完全取決于壟斷的政府定價，內部尋租空間過大。而非政府決定價格的方式將使得社會服務真正的“價值發現”，而招投標等方式引入競爭機制將使得財政獲得極大的效益。

3、PPP模式開展中，價格是核心問題

從PPP模式開展的實踐來看，服務的價格還是市場化改革中最為關鍵、最核心的問題。我們知道，PPP的模式中，如何確定一個公允的價格是核心問題。如果價格定的過低，則民資難以進入，從而PPP缺乏活力；如果收益過高，則財政負擔會大幅加重，背離了PPP的初衷。而有意思的是，比如污水處理、電力等公共服務，之前就由事業單位提供，這使得PPP定價缺乏比較的基準，在這樣的情況下，隨意定價的情況屢見不鮮。因此事業單位的企業化改造、公共服務的定價機制的改革仍是PPP推行中的核心問題。

4、《通知》的作用：政企分開，公共服務定價市場化

將原本由事業單位提供的服務交由市場提供，以公開透明的方式進行招標和財政補貼，這意味著我國財政的進一步透明化和公共服務定價的市場化。按照前面的分析，公共服務定價的市場化將大大推進事業單位改革和PPP的進程。

財稅體制整體改革方向的契合——“小政府、強中央、大社會組織”的啞鈴型社會治理生態

我國當前政治治理體制面臨的最大問題在于：中央層面政策的執行力不強、地方政府尋租空間過大、政府行為對民間資本的擠出效應過大。在這樣的情況下，房地產和基建成為了托底我國經濟增速的基石，而創新性企業難以獲得資金支持。而由于地方政府可操作的灰色地帶較大，土地財政不斷發展，地方政府的亂舉債亂融資行為造成的債務壓力甚至缺乏統計數據。在這樣的情況下，自2014年以來，我國推行了多重舉措。一方面，從黨員干部入手清理整頓，推行了嚴厲的反腐措施，以肅清過去的欠賬；另一方面，對地方政府的預算、資金管理以及融資方面的管理趨嚴，以解決地方政府效率低和不透明的問題。為了拉動整體經濟減少政府活動的擠出，在基礎設施建設方面，我國積極引入民間資本?？傮w而言形成了“小政府、強中央、大社會組織”的啞鈴型社會治理格局?？梢灶A見，這種政府格局將極大激發經濟活力，從而對未來我國經濟增長形成托底。而契合這一未來發展方向的“市政債”、“PPP企業債”、“項目收益債”將或取得極大的發展空間。

城投轉型和基建ABS受益權的推進基石

前面我們談到了財稅體制改革的總體方向。對于地方政府而言，從另一個角度來看，就是推進融資渠道和投資方式兩方面的市場化。而城投作為地方政府重要融資渠道，其市場化的推進也是重要的方向。

對于城投平臺而言，一方面推進其融資向地方政府債或者所謂的“市政債”轉向，另一方面向PPP模式進行轉移。在PPP模式下，由于公共服務定價已經實現了市場化，那么基建ABS就具備了市場估值的基礎，其受益權也就能完成一個由市場化定價的過程，具備了市場化信用評估的條件。在一個具有市場化的估值和市場化信用評估的基礎資產的基礎上形成的基建ABS受益權市場將或有非常高的活躍度，所以說，《辦法》奠定了城投轉型和基建ABS受益權推進的基石。

《辦法》推進的難題——細則待明、財稅改革與法治保障

對于《辦法》，我們認為總體的愿景是美好的，但其推進過程中尚有若干難題待解。我們從短期、中期和長期的角度來看待這個問題。

從短期來看，政企分開仍需細則。1998年的國企改革，時日總理朱镕基的產權改革并未改變國企政企不分的難題。面對“雙重代理人”難題的國企，難以有真正對其負責的人，使得國企的收益難征、補貼需補，社會資源大量向國有企業傾斜。從本《辦法》來看，仍然存在較大的尋租空間和政企尚未完全分離的疑竇。根據公共服務的招標方式，包括單一來源采購等方式在內的招標方式都可以被運用。事業單位轉型為國有企業，或者由城投公司轉型為主體進行PPP投資的情況下，地方政府仍然掌控定價權，換湯不換藥。同時政企分開若未能真正實現，則財政跟國企的利益掛鉤，我國經濟體制中過度傾向國企的勢頭將難以改變。

從中期來看，有效的監督機制仍待構建。對于政府服務購買，這是一個市場行為，且是透明化的，那么第三方機構的監督不僅是可行的，而且也是避免尋租的重要方式。在《通知》中也談到，要“推進第三方評價”，“評價結果作為選擇承接主體的重要參考依據”，那么建立一個公允的、有公信力的第三方監督機構，發揮市場監督作用是非常必要的。

從更長期限來看，法治建設才是保證這一政策能夠順利推行的最根本的因素。從國有企業改革和事業單位改革的進程來看，國有企業改革在之前可謂說經歷過較多的挫折，這里的主要原因就在于相關法律法規的滯后和法治的無力，這造成了大量的國有資產流失的問題。而事業單位的改革更涉及到公共服務的價格和人民的生活質量問題，整體改革節奏落后是正常的。因此，法治社會的推進和現代化的金融、信息披露和公司治理結構是保障《通知》中所提到的改革順利推行的最根本方式。

本文作者為鄧海清，中國建投投資研究院特約研究員。