2014年10月2日，國務院下發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）（以下簡稱“43號文”），旨在加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展。作為地方債管理的綱領性文件，此文一出，即在市場上引起足夠重視，上至地方政府，下至社會大眾，都對43號文開始了研究與熱議。為落實并響應新政，財政部下發了《地方政府性存量債務清理處置辦法》（征求意見稿）（以下簡稱“《處置辦法》”），目的是為了妥善處理政府性存量債務，從而化解債務風險。在上述《處置辦法》征求意見的過程中，財政部于10月23日又下發了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（以下簡稱“《清理甄別辦法》”），針對存量債務的清理甄別提出具體實施方案。
地方政府性債務經多年形成，對我國各區域基礎設施建設和經濟發展起到關鍵性作用。然而，近年來國家提出的“保增長”戰略使得地方政府的有限財力無法滿足區域經濟發展的大量資金需求，再加上以往GDP導向的晉升制度，直接導致了地方政府性債務的急劇增長。究其深層次原因，在于過去我國財政與投融資體制的某些欠缺。我國財政體制在分稅制改革之后，地方政府財權小于事權的狀況使其具有天然的資金缺口，而舊有的預算法制度不允許地方政府發行債券，這些都使得地方政府只能通過成立融資平臺等方式進行大規模舉債。2008年四季度以來，地方政府性債務呈滾雪球式增長，風險也在日益積聚。
風險體現一——地方政府性債務規模總量大，增速高。總量的大小直接決定了債務償還規模和償還壓力，同時還決定了利息負擔成本的大小。根據審計署2013年的審計結果，截至2013年6月末，政府負有償還責任的地方政府性債務為 10.89 萬億元，加上擔保和救助責任的債務，地方政府性債務總量為 17.89 萬億元。如果按照10%的綜合融資成本計算，地方債務一年僅利息支出就約為1.78萬億，占2013年全年地方財政收入6.90億元的25.8%，可見債務風險不可低估。動態來看，地方債正以較高速度增長。與2012年底相比，政府負有償還責任的債務增加了13.06%，地方政府性債務總量增長了12.62%，風險態勢正在不斷積聚。
風險體現二——地方政府債務率高企。相較于絕對數值，地方政府的債務率（債務余額/當年財政收入）作為通常使用的風險控制指標之一，能夠更好地反映地方政府的負債程度。若將地方政府負有擔保責任的債務、地方政府可能承擔一定救助責任的債務分別按照2007年以來各年度由財政資金實際償還的最高比率19.13%、14.64%折算，政府負有實際償還責任的債務額為12.03萬億，以此為基礎計算得出的債務率達174.34%，已經高于國際貨幣基金組織確定的90%-150%的債務率控制標準參考值范圍。動態來看，2013年6月末的政府債務率比2012年底的該數值高出16.7個百分點。可見，靜態層面的地方政府性債務風險已經暴露無遺，而更令人擔憂的是其動態增長趨勢，如果照此發展下去，后果不堪設想。
風險體現三——地方政府性債務的期限結構不均衡，短期償債壓力大。我國地方政府性債務的期限較短，不到5年。根據審計署公告，2014年全年政府負有償債責任的債務規模達2.38萬億，2015年的此類債務規模為1.86萬億。2014-2017年各年度償債規模占比分別為22.92%、21.89%、17.06%、11.58%和7.79%，該比例逐年下降，可見短期內的償債壓力巨大。
風險體現四——地方政府性債務的層級結構不均衡，市級政府融資自由度受沖擊較大。分層級來看，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務中，市級政府債務占比最高，為44.49%，其次是縣級36.35%、省級16.33%和鄉鎮級2.82%；地方政府性債務總額中，按占比排序為市級、省級、縣級和鄉鎮級，依次占比40.75%、29.03%、28.18%和2.04%。以上兩種統計口徑中，市級政府債務規模均遠高于省級，這是由于市政府擔負了城市建設責任，省級政府更多的是充當宏觀管理角色。然而，43號文規定市縣級政府需由省級政府代為舉借債務，由此市級政府的融資途徑將受到很大限制。
風險體現五——地方政府性債務的區域結構不均衡，東部地區風險更大。分區域來看，截至2010年底，東部地區和5個計劃單列市政府性債務余額占比49.65%，中部與西部省級政府性債務余額占比分別為23.06%和27.29%。可見，東部區域盡管經濟總量領先，但是由于這些區域的基礎設施等工程量更大，并且地方官員政績考核的壓力更甚，從而通過各種渠道進行融資，以至于債務問題更加嚴重。
地方政府性債務風險的擴大主要是由于地方政府償債能力的逐年下滑。據國家統計局數據，2011-2013年，含基金預算收入的全口徑地方財政收入的復合年均增長率為12.96%，而全口徑地方財政支出的復合年均增長率為13.28%。地方財政收入的增長速度無法跟上各項財政支出的速度，從而造成到期償付和利息支付的難題。究其根源，一是由于地方經濟已告別過去高增長的態勢，稅收收入、行政事業性收費收入和國有資本經營收入等非稅收入增速逐年下降，低于債務累積的速度，以至于償債能力下降。二是地方政府嚴重依賴的“土地財政”難以為繼。土地作為地方政府巨大且不斷增值的信用來源，被廣泛用作抵押，使得地方政府債臺高筑；作為政府性基金的主要組成部分，土地出讓收入對政府債務的還本付息起到關鍵性作用。然而，伴隨著近年來樓市周期性調整趨勢確立，土地市場成交回落，賣地收入銳減，作為抵押物的土地價值下跌，再加上地方債務償還高峰期的到來，地方債務風險加劇的局面無可避免。
地方政府性債務的不斷累積使得當地財政肩負沉重負擔，降低了經濟增長的素質和質量，并且有可能誘發大規模的金融危機。因此，地方政府性債務亟待整治。
根據2013年底審計署發布的全國政府性債務審計結果，地方政府性債務包括如下三類：政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務以及可能有一定救助責任的債務。其中，負有償還責任的政府債務是指地方政府（含政府部門和機構）、經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平臺公司和其他相關單位舉借，確定由財政資金償還的債務；后兩類債務稱之為政府或有債務，是指因地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務，以及地方政府未提供擔保，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任的債務。
43號文及配套辦法劃定的清理范圍是截至2014年12月31日確定的以上三類債務規模，其中2014年12月31日余額根據2013年全國政府性債務審計確定的結果以及地方政府性債務管理系統統計的債務增減變化額確定，也就是說，將存量債務以2014年底為界限實行新老劃斷。
地方政府性債務管理的首要原則是“修明渠、堵暗道”，分清責任，做到誰借誰還，中央政府不對地方政府進行兜底。在這一原則的基礎上才有更為具體的處置辦法。
分類管理與分類處置是43號文與配套辦法針對地方債處置方案的一大創新與亮點。債務的分類管理是改革的既定思路，43號文與《關于深化預算管理制度改革的決定》中都提出“把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理”，配套辦法在前述文件的基礎上，給出了具體的操作方式。
未來規范的地方政府性債務范圍涵蓋兩大類，政府債務和或有債務，其中政府債務含有一般債務和專項債務。《清理甄別辦法》中明確指出了地方政府負有償還責任的存量債務如何逐筆甄別。首先，通過PPP模式轉化為企業債務的不納入政府債務；其次，項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務，如義務教育債務；再次，項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現風險內部化的，甄別為專項債務，如土地儲備債務；最后，項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務。
對債務進行甄別分類后，不同類別的債務將對應不同的處置方式。對于政府存量債務，《處置辦法》首先給出了處置的總體思想——存量債務納入預算管理。政府存量債務中的一般債務將納入一般公共預算進行管理，專項債務將納入基金預算進行管理。接著，《處置辦法》明確了存量債務的償債資金來源與償債順序問題——通過預算統籌保證各類財政性資金優先安排用于償還到期政府債務，政府性基金預算基金和國有資本經營預算資金可調入用以償還無法覆蓋的一般債務。最后，《處置辦法》針對當前地方政府債務期限錯配的問題，提出“債券置換”這種以新換舊的方式，從而將目前期限短成本高的存量債務置換成期限長成本低的債券。
對于在建項目的存量債務，如果項目符合一定要求，其后續融資允許在過渡期內按照原渠道融資，從而保證項目不爛尾。
43號文及后續配套辦法的頒布極大地促進了地方政府性債務規范有效的管理，有助于解決當前迫在眉睫的債務風險問題。新政將政府債務納入預算管理并進行分類處置，有助于地方政府形成更加全面的資產負債表，有利于政府對每年度的償債責任和逾期違約風險進行評估把控，同時有效降低政府的融資沖動，降低債務炸彈出現的可能性。另外，政府債務的處置能夠在一定程度上緩解地方政府的再融資壓力。地方政府成為融資主體之后，將為融資提供更直接的信用保證，能夠拿到更長期限的資金，與政府投資項目的期限相匹配。除此之外，將高成本的BT、信托等債務置換之后，地方政府可以憑借更高的信用評級，通過發行債券拿到更低成本的資金，從而大幅節省利息支出，有利于增強地方財政。
43號文將使得地方政府的融資方式發生結構性的變化。據審計署數據統計，2013年6月末地方債的資金來源中銀行貸款僅占56.56%，發行債券、BT、信托融資分別占比10.3%、8.3%和8.0%。由于融資平臺公司的融資功能將被剝離，市縣級政府的資金缺口僅能通過省級政府發債實現，因此各地政府將不得已放棄以融資平臺為主體的各類融資方式，轉而從省級政府尋求債務融資額度，或者使用新政倡導的公私合作模式（即PPP模式）。PPP模式能夠吸引社會資本參與公益性項目建設并獲得合理回報，既拓寬社會資本投資渠道，也減輕了政府舉債壓力。
另外，43號文還將在一定程度上影響地方政府債務的還款來源。之前的還款來源主要有政府稅收、專項償債基金、新債還舊債以及投資建設項目產生的經營性收入等。新政頒布之后，融資平臺公司通過大規模以新換舊的借債方式將不再持續，從根本上控制住了地方政府的債務規模，達到可持續的地方債務模式。
從中央政府的層面來看，由于43號文明確了中央政府不對地方政府的債務進行兜底，意味著中央政府從地方政府債務中隔離開來，避免了地方政府債務危機逼迫中央政府兜底從而轉化為國家債務危機的可能性。中央層面的決心與動力正是43號文及配套辦法能夠對地方政府產生實際影響的根本保證。
盡管長遠來看，43號文有利于地方經濟的發展，但由于43號文限制了地方政府的融資渠道，經濟杠桿率的下行很可能在短期內對地方基礎設施建設產生負面沖擊。另外，政府融資平臺被剝奪融資功能后，市縣級地方政府的融資來源受到限制。市縣級地方政府如何向省級政府爭取自己所需額度，以及省級政府通過發行債券所籌資金如何分配至各地方政府，省內不同區域之間是否會存在份額的競爭，這些都是未來需要考慮的問題。
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