為督促指導(dǎo)地方加強(qiáng)國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”），其中第七條提出要“嚴(yán)控低毛利貿(mào)易、金融衍生、PPP等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)”。一石激起千層浪，有業(yè)內(nèi)專家批評(píng)國資委“不講武德”，硬把低風(fēng)險(xiǎn)的PPP項(xiàng)目界定為高風(fēng)險(xiǎn)，不利于行業(yè)發(fā)展；也有好事者把前期推廣PPP模式過程中出現(xiàn)的亂象拿出說事，數(shù)落PPP模式帶來的高風(fēng)險(xiǎn)。

站在國資監(jiān)管的角度，國資委要求地方國企控制PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的要求，屬于正常的業(yè)務(wù)要求。早在2017年底，國務(wù)院國資委就發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，要求中央企業(yè)提高境內(nèi)PPP業(yè)務(wù)經(jīng)營管理水平，有效防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序可持續(xù)發(fā)展。如今《指導(dǎo)意見》再次要求地方國有企業(yè)嚴(yán)控PPP業(yè)務(wù)，也反映出國資監(jiān)管政策的一貫性。

相較于大型的中央施工企業(yè)，參與PPP項(xiàng)目的地方國有企業(yè)與所屬地區(qū)的政府關(guān)系更為密切，能夠爭(zhēng)取到更多的資源，使得他們?cè)谠u(píng)估項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)顯得更為自信，在競(jìng)爭(zhēng)拿項(xiàng)目時(shí)也會(huì)更為激進(jìn)。與政府關(guān)系密切的另外一面是地方國有企業(yè)更容易受到地方政府的影響，自覺或不自覺的成為地方財(cái)政的“錢袋子”。且不說地方國企與本級(jí)政府之間的“旋轉(zhuǎn)門”，擁有更高“城投信仰”等級(jí)的省級(jí)或地市級(jí)國有企業(yè)借通道為下級(jí)政府融資賺利差的情況并不稀奇。地方國有企業(yè)搭配本地財(cái)政，相互配合打著政策的擦邊球各取所需，皆大歡喜不是完全不可以。但是如果超出企業(yè)實(shí)際能力，盲目做大業(yè)務(wù)規(guī)模，任由風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，則有可能導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，適度收一收不一定是壞事。

回歸PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)本身，在談及PPP項(xiàng)目投資時(shí)，通常的印象是“現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定，投資回報(bào)良好”。當(dāng)經(jīng)營性收入不足以覆蓋投資回報(bào)時(shí)，由地方財(cái)政提供可行性缺口補(bǔ)貼；在市場(chǎng)需求不及預(yù)期時(shí)，由政府方提供“照付不議”的最低需求保證；甚至連不可抗力發(fā)生時(shí)，政府方通常都提供一定的補(bǔ)償措施。相應(yīng)的，大多數(shù)的PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中都設(shè)計(jì)了超額收益分配機(jī)制，低風(fēng)險(xiǎn)，合理回報(bào)幾乎是PPP模式給人的刻板印象。按照財(cái)政部2015年發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，在進(jìn)行PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證時(shí)，項(xiàng)目收益的年度折現(xiàn)率錨定同期地方政府債券收益率，項(xiàng)目的合理利潤率錨定商業(yè)銀行中長期貸款利率，雖然合規(guī)的PPP項(xiàng)目并非固定回報(bào)，但PPP項(xiàng)目“固定收益”的低風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)簽是很難撕掉的。

如此說來，自帶“固定收益”標(biāo)簽的PPP項(xiàng)目究竟是低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)還是高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)呢？答案是不確定的，這取決于單一項(xiàng)目的本身，項(xiàng)目所屬行業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等等因素都影響著項(xiàng)目的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平。更重要的是風(fēng)險(xiǎn)大與小既有項(xiàng)目類型之間比較的維度，也有能力匹配上的維度。

彼之蜜糖,吾之毒藥。在PPP的框架下，政府方通過適度對(duì)外分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的物有所值，而社會(huì)投資人則需要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)去應(yīng)對(duì)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)來獲取屬于自己的那份合理收益，與其用“高風(fēng)險(xiǎn)”來限制地方國企參與PPP項(xiàng)目，不如提升自身能力以適應(yīng)發(fā)展過程中的需求。

承接投資類項(xiàng)目就需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，但無論如何，相較于融資平臺(tái)的傳統(tǒng)模式以及“EPC+F”等所謂的創(chuàng)新模式，無論是項(xiàng)目論證的可行性，運(yùn)作的規(guī)范性，融資的可行性，還是監(jiān)管的透明度，PPP項(xiàng)目都具有更大的優(yōu)越性。正如業(yè)內(nèi)專家所言，如果地方國企還參與基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營，如果國資監(jiān)管還強(qiáng)調(diào)“政企分開”的原則，那么PPP模式一定是很好的選項(xiàng)。