經(jīng)過多方的共同推進，政府與社會資本合作（PPP）模式已經(jīng)被社會各方廣泛接受，然而在項目實踐過程中，時常有客戶困擾于是否可以不設立項目公司，政府是否必須參股項目公司，政府參股項目公司比例等問題。為了解決大家的困惑，今天，我們就來“扒一扒”PPP模式中項目公司的那些事兒。

政策法規(guī)對項目公司的規(guī)定

在PPP實踐中，雖然許多PPP項目會要求專門針對該項目成立項目公司，作為PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體，負責項目具體實施，但現(xiàn)有的政策法規(guī)并無強制設立項目公司的要求：

六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十六條要求“實施機構應當在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司”，這表明開展特許經(jīng)營時可以根據(jù)項目實際自由選擇是否設立項目公司。但《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》并未對政府方是否可以作為項目公司的股東作出具體的規(guī)定。

財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）第十一條要求“項目實施機構……組織編制項目實施方案”時應在實施方案的“項目公司股權情況”部分“明確是否要設立項目公司以及公司股權結構”。值得指出的是“社會資本或項目公司”的表述在《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》出現(xiàn)高達31次，可見財政部的政策文件中不僅沒有規(guī)定PPP項目中必須成立項目公司，反而要求實施機構應根據(jù)具體情況選擇是否設立項目公司。

關于政府方對項目公司的出資要求，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》第二十三條指出“社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。”也就說政府既可以入股項目公司，也可以選擇不入股項目公司，但當政府方選擇入股項目公司時，應選擇參股的形式，通常不能作為項目公司的實際控制人。

設立項目公司的目的

政府和社會資本之所以選擇成立項目公司，主要是希望通過成立項目公司實現(xiàn)如下目的：

1、明確聯(lián)合體內(nèi)部的權責利。當多個社會資本以聯(lián)合體的形式參與PPP項目時，應以聯(lián)合出資成立項目公司的形式明確各聯(lián)合體成員之間的投資責任和相關權益的分配。

2、隔離PPP項目的投資風險。項目公司通常是依據(jù)《公司法》成立的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體，除了PPP項目合同的履約責任外，社會資本只對項目公司承擔有限責任，保障社會資本母體投資風險的可控。

3、政府為資本金投入提供支持。為了提高項目對社會資本的吸引力，增加項目融資的可實現(xiàn)性，許多政府選擇承擔部分的項目資本金的出資責任，參股項目公司便成了很好的選擇。

4、便于屬地化管理分享稅收。當項目所在地以外的社會資本被選中時，與項目相關的部分稅費并不在項目所在地繳納，項目所在地政府無法分享該部分收益，而選擇在當?shù)爻闪㈨椖坑欣诜窒矶愂铡?/p>

未設立項目公司的原因

雖然項目公司可以為PPP項目的落地提供諸多便利，但并不一定是最優(yōu)的選擇。在PPP實踐中，出于諸多的原因，許多政府和社會資本選擇不設立項目公司。

一方面，包括銀行在內(nèi)的許多金融機構，對PPP項目融資模式認識仍然不足，未能形成與之相適宜的項目融資評估體系，往往按照傳統(tǒng)模式要項目公司的母公司提供連帶保證責任，有時甚至需要追溯到實際控制的自然人，致使隔離項目風險的目的無法實現(xiàn)。在沒有聯(lián)合體共同出資的情況下，社會資本選擇另行成立項目公司負責運營，往往會因為增加管理層級，大幅抬升管理成本，降低項目運行效率而顯得不合時宜。

另一方面，許多地方政府期望由社會資本承擔PPP項目全部的融資責任，并不愿意為PPP項目提供資本金支持。在項目已通過履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督實現(xiàn)對項目充分監(jiān)管時，政府強行要求成立并入股項目公司，甚至要求過多決策權，可能使社會資本方無法充分發(fā)揮在項目設計、融資、建設以及運營等方面的優(yōu)勢，導致降低項目公司經(jīng)營效率，不利于提升公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量，因此許多開明的地方政府并不強行要求成立并入股項目公司。

未設立項目公司的PPP項目實踐

在操作實踐中同樣存在著不少未成立PPP項目公司的案例。財政部PPP中心自2月24日啟動“財政部PPP示范項目系列介紹”以來，截至3月24日共公布了22個已落地的PPP示范項目，有四個項目社會資本方與項目公司完全相同，表明這四個項目并未另行組建項目公司。

四個未設立項目公司的示范項目涉及污水處理、環(huán)境綜合治理、旅游以及市政工程四個行業(yè)，項目分屬江蘇、貴州、云南和吉林四個省份，分別是財政部第一批示范項目和第二批示范項目，選定的社會資本方均為項目所在地成立的民營企業(yè)或中外合資企業(yè)，便于屬地化管理。

財政部PPP中心對前述示范項目案例的推廣和介紹已經(jīng)在向社會公眾傳達這樣的信息：各級人民政府在項目實施方案設計時，應充分考慮項目實際情況，不必強行要求社會資本組建項目公司；更不必在未實際出資的情況下，在項目公司中索取不必要的權利；優(yōu)先選擇履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等方式實現(xiàn)對項目的監(jiān)管，給社會資本更多發(fā)揮自身經(jīng)營優(yōu)勢的空間。

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