兩會勝利閉幕，PPP熱議持續升溫。與2015年政府工作報告“積極推廣政府和社會資本合作模式”相比，2016年政府工作報告進一步強調了PPP模式從“推廣”到“完善”的轉變，體現出政府下一步工作重點：即不斷完善PPP體系，更加注重PPP模式的實際開展效果。

筆者認為，在充分結合政府工作報告及PPP模式運作經驗的基礎上，完善PPP模式、推進PPP發展可從三方面展開，即上層法律的搭建，中層模式的規范，以及基層實操的探索、創新。具體而言，一是通過PPP立法的完善，對PPP項目各方權利和風險進行合理分配，為PPP發展構建“有法可依”、“有章可循”的法制化大環境；二是通過規范PPP項目運作，確保落地項目均為具有全面推廣價值的“范本”，使得政府的財政支出節約、高效；三是針對實操過程中遇到的困境、難題進行多種有益的嘗試，積極鼓勵創新，推動形成多層次、廣覆蓋、差異化的金融機構體系，豐富PPP項目投融資鏈條，提高社會資本和金融機構參與PPP項目的積極性。

PPP模式能否健康發展，依托于其所在環境是否規范有序。通過PPP法律體系的建立和完善，明確哪些事情可以做、由誰做、怎么做，以及如何保障各方權益，才能讓各方做到“有法可依、有章可循”，從而保持政府、社會資本和金融機構等參與方合作預期的穩定性。堅持依法合作，樹立契約意識，依法完善規范合同文本。政府方依據已有政策，加大政策保障力度，細化政策保障條款，在法律允許和力所能及的情況下優化項目條件，提高社會資本參與的積極性。同時，對項目全過程加強監管，強化履行績效評估機制。嚴格遵守項目采購流程，擇優選擇社會資本，從而對項目執行形成強有力保障。

一、樹立契約意識，完善合同文本

從國際經驗看，契約觀念是順利開展PPP項目的重要前提。政府與企業要建立彼此信任、平等履約、長期穩定的合作伙伴關系。按照重諾履約原則，加強社會信用體系建設，構建政府內部的履約保障聯動機制。當收費不能及時調整時，政府財政應按照協議及時兌現承諾，保障PPP項目順利實施。此外，政府部門要保持政策的連續性和穩定性，依法行政，防止不當干預，認真履行向社會資本作出的承諾。

在遵守契約精神的同時，樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計合同條款，明確項目的產出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等，形成一套規范且對各方均有合理約束的合同文本。

二、加大政策保障，優化項目條件

依據現有政策細化政策保障條款，加大政策保障力度，優化項目條件，為社會資本參與PPP項目提供更多保障，實現政府和社會資本合理共擔風險。政策保障主要可從以下五方面入手：一是簡化審批流程。由財政、發改牽頭，會同各部門對PPP項目實施方案進行聯評聯審通過后，避免對已通過內容在后續規劃選址、用地預審、項目立項等一系列審批環節進行重復性審批。二是完善財稅支持政策。將政府和社會資本合作項目中政府負擔的資金納入財政預算，并在中期財政規劃、政府財務報告中進行反映，加大項目執行保障。三是積極推進公共服務領域價格改革。按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格，降低外部環境變化對項目執行的影響。四是多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地，減小由于供地問題對社會資本的壓力。五是做好金融服務。鼓勵金融機構創新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，優化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。

三、加強政府監管，強化績效評估

由于目前PPP模式處于推行過程中，相關法律仍不完善，PPP項目中可能會出現社會資本趨利導向而引發資金的安全問題，因此政府方需加強對PPP項目的投資、建設、運營、移交等全過程監管。財政部門應督促行業主管部門，加強對項目公共產品或服務質量及價格的監管，建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價。績效評價結果應依法對外公開，接受社會監督，確保項目建設運營達到預期效果。基于績效評估體系建立獎懲機制，定期對項目公司進行運營績效考核，根據考核結果進行相應獎懲，確保實現公共利益最大化。

四、嚴守政府采購流程，擇優選擇社會資本

選擇滿足項目條件、且有競爭力的社會資本是PPP項目執行的強大保障。因此，政府應依托政府采購信息平臺，加強對PPP項目政府采購環節的規范與監督管理。PPP項目采購應按照《招標投標法》、《政府采購法》、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等法律法規，通過政府采購信息平臺，采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購等多種方式，嚴格按照政府采購流程，公開、公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

法律的健全會逐步塑造規范化的PPP模式，進一步促進PPP模式的健康發展。如果說PPP項目是政府和社會資本的一場婚姻，那么在等待完善“婚姻法”的過程中，雙方的心態都會有所起伏。在目前PPP模式相關法制建設尚未健全的形勢下，更需謹慎識別、仔細論證，確保落地項目“物有所值”，切實提高財政資金的使用效率。

根據財政部PPP中心2016年2月29日發布的《財政部PPP綜合信息平臺項目庫季報第1期》顯示，截至2016年1月31日，各省級財政部門上報PPP項目總計9283個。經過審核后，6997個項目納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫。這意味著2286個PPP項目未通過審核，占申報總數的比例為24.6%。這些項目可被稱作“偽PPP項目”。例如，在當前地方政府通過平臺公司融資的渠道被切斷的情況下，有的地方政府采取明股實債、保本回購等方式進行變相融資，并不是真正的PPP模式。而“偽PPP項目”的落地和執行將會脫離推進PPP模式的初衷，加大地方政府債務風險，造成PPP模式繁榮發展的假象，給社會和經濟健康穩定發展帶來一系列風險。

為了減少“偽PPP項目”的出現，進一步規范PPP項目運作，財政部2015年6月發布了《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號），強調“嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目”，對“偽PPP項目”及時叫停。即便如此，“偽PPP項目”依然存在。那么，針對眾多的PPP項目，應如何規范運作呢？

一、關注具有公共性質的行業領域

根據國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號），PPP模式“主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目”。國務院《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）指出，“在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與”。

可以看到，PPP模式應重點關注具有公共性質的領域，作為政府提供的公共物品，惠及百姓民生。而現階段有一些不具備公共性質的項目（如市場化程度較高的商業地產類項目），應用PPP模式的空間較小，不完全符合PPP模式對項目條件的要求。

二、選擇合規的合作主體

PPP模式中，合作雙方需分別為政府和社會資本。社會資本不僅包括私人資本，還包括國有控股、參股、混合所有制企業。2014年財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）明確，“社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”，嚴禁本級政府融資平臺作為社會資本方參與PPP項目。

然而在一年之后，國辦發〔2015〕42號文轉變了政策導向，指出地方政府融資平臺公司在“承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下”，也可作為社會資本參與PPP項目。這一文件的出臺，在體現政府解決地方債務問題決心的同時，也為地方政府融資平臺的轉型提供了新的方向及途徑。但需注意的是，PPP項目中的政府方仍須為人民政府及相關職能部門，國有企業和地方政府融資平臺不得作為政府方與社會資本簽訂合同，以避免變相融資的情況發生。

三、設定合理的項目期限

財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）中明確，“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年”，一般在10年至30年之間，具體的合作期限需要參照相關行業標準、項目的投資收益情況、財政承受能力和意愿及具體談判情況等來確定。PPP項目的合作期限是區別于BT(建設-移交)項目的重要特征，因為長期合約的許多特點在BT項目中并不具備。長期合約意味著PPP項目需要實現項目全生命周期管理最優化，從而使得公共產品提供的效率最大化，而BT項目在建設-移交完成后，社會資本不對項目后續運營和維護負有責任，因此容易出現項目質量不高、政府后期投入巨大等問題。

財政部已在57號文中明確，對采用建設-移交（BT）方式的項目將不予受理。因此，設定合理的項目期限是PPP項目規范運作的重要一環。

四、制定合理的回報機制

根據項目類型不同， PPP項目的回報機制也有所不同。發改投資〔2014〕2724號文提出，經營性項目一般采取使用者付費；準經營性項目進行可行性缺口補助；而非經營性項目可通過政府購買服務的的方式推進。財建〔2015〕90號也指出，要“綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式，分類支持經營性、準公益性和公益性項目”。規范回報機制的最終目的是統籌考慮社會資本方的合理收益預期、政府方的財政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此過分受損或超額獲益。

因此，一個規范的PPP 項目，其回報機制應綜合考慮各方情況：一方面，根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（2015年第25號令）規定，政府“不得承諾固定投資回報”，避免財政壓力過大、社會資本獲得過高收益率；另一方面，應秉持項目公開公正原則，避免通過回報機制的設計進行不合理讓利或利益輸送。

健康有序推進PPP模式發展，不僅需要在頂層設計上完善外部法律環境，在運作模式上規范項目識別、落地，同時還要針對實操過程中遇到問題的解決方式進行有益的探索和創新。2016年政府報告中強調，要繼續深化投融資體制改革。PPP模式作為改革方式之一，在實際操作中確實遇到了一些困境、難題：

2016年政府工作報告提出，計劃于今年“完成鐵路投資8000億元以上、公路投資1.65萬億元，再開工20項重大水利工程，建設水電核電、特高壓輸電、智能電網、油氣管網、城市軌道交通等重大項目”，“開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上”，“棚戶區住房改造600萬套，提高棚改貨幣化安置比例”，“加大農村基礎設施建設力度，新建改建農村公路20萬公里，具備條件的鄉鎮和建制村要加快通硬化路、通客車”等。其中，交通軌道、電網管網、綜合管廊、棚戶區改造等基礎設施建設均是PPP模式推廣的重要領域，可以看出政府對2016年的要求很高，然而在過去的2015年里，PPP項目實際落地情況并不十分理想。作為PPP項目中重要的參與者——“金融機構”雖然對PPP項目表現出了強烈的學習欲望，但即使在國家將政府負擔資金納入中長期財政預算支出，并同時出臺一系列政策鼓勵金融創新促成PPP項目落地的背景之下，金融機構對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求仍與傳統放貸并無差異。這究竟又是什么原因呢？

一般而言，PPP項目的資本金占總投資的30%左右，由社會資本承擔，剩余的70%都來自于金融機構。按照國際通用的做法，社會資本應僅以項目公司資本金出資對項目承擔有限責任，一旦項目失敗，項目公司資本金優先償債，金融機構對社會資本僅擁有有限追索權。然而由于PPP項目體量較大，金融機構出資所占比例較高，一旦項目出現問題，金融機構將形成大量的不良資產，加之國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）強調，地方政府及其所屬部門“對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”，因此金融機構放貸要求較高、要求社會資本為其設立的項目公司提供擔保情有可原。

然而正是由于金融機構的“無奈”與“嚴苛”，更加凸顯了PPP項目實操中“投融資鏈條不完備、資金來源單一”的窘境。在這種情況下，該如何豐富PPP投融資鏈條呢？

李克強總理在今年的政府工作報告中提到“探索基礎設施等資產證券化，擴大債券融資規模”，表明了政府在這一方向上鼓勵探索的堅定決心和堅決態度。很多基礎設施類的PPP項目（比如供水、污水、供熱、電力、公共交通、收費高速公路等）具有穩定的現金流，這是良好的證券化基礎資產，同時也是社會資本發行企業債、項目收益債的良好基礎，可以說PPP項目是這一探索最為合適的“試驗田”。

一、政策支持助力PPP項目豐富投融資鏈條

隨著2015年《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2015〕445號），《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）等一系列政策文件的出臺，可以明確看到政府對金融機構提出的要求，即積極為各地的PPP項目建設提供綜合金融服務，努力拓寬PPP項目的融資渠道。

同時，自2014年11月企業資產證券化采取備案制后，在很大程度上簡化了證券化項目的設立和發行手續，交易所的掛牌轉讓和協議式回購也提高了產品的流動性。2015年1月，基金業協會發布《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》，列明了不適宜采用資產證券化的業務形式、或者不符合資產證券化業務監管要求的基礎資產，其中以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產明確列入了負面清單，但地方政府按照事先公開的收益約定規則，在政府與社會資本合作模式（PPP）下應當支付或承擔的財政補貼除外。

可見，現有政策正在著力推動形成多層次、廣覆蓋、差異化的金融機構體系，同時也為社會資本進行多層次融資提供了充足的發揮空間。

二、開放環境激發社會資本參與PPP項目的熱情

在要求商業銀行通過傳統方式參與PPP項目的基礎上，不斷增加其參與項目的比重、豐富其參與項目的方式，這不僅是國家政策的要求，同時也是傳統商業銀行在轉型壓力面前的內在需求。預計商業銀行最終將會以“資金融通、投行業務、現金管理、夾層融資”等多業務集合方式參與PPP項目。

對比商業銀行在PPP項目上業務開展的徐徐推進，政策性銀行、保險公司、證券公司、信托公司、租賃公司、產業基金等金融機構也都在以自己擅長的業務模式參與到PPP項目中去，這都將為社會資本提供了更為豐富的融資渠道、更為差異化的資金供給；再加上政府對“探索基礎設施等資產證券化，擴大債券融資規模”的鼓勵態度，相信在政府著力打造的這樣一個開放的環境下，通過“資產證券化”提高PPP項目資本的流動性，通過“債券融資”拓寬直接融資渠道。如此優化后的項目條件，應該可以激發社會資本參與PPP項目的熱情。當社會資本建立起對PPP模式的信心之后，相信其必將放開手腳，充分發揮自身的競爭優勢，積極參與到各類PPP項目中去，為政府方提供優質的服務，變相提升政府財政資金的使用效率，從而實現政府推廣PPP模式的初衷。

從2016年政府工作報告可以看到，政府對PPP依然保持積極態度，同時提出了更嚴的標準、更高的要求，即通過建立健全法律法規、規范運作PPP項目、積極探索豐富投融資鏈條，充分發揮各部門優勢、保障PPP項目規范執行、激發市場新活力，更好地實現推進我國PPP健康有序發展、提高公共服務供給效率、完成新階段經濟社會發展任務的目標。

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