焦小平 財政部政府和社會資本合作中心副主任

尊敬的各位來賓大家下午好！非常榮幸出席第一屆中國PPP融資論壇。PPP就像一場足球賽，上半場通過科學規范，充分競爭的方式選擇一個最有能力最適合的資本項目人，下半場最關鍵的要解決融資的問題。PPP融資表現方面第一資金密集型，第二投資時間長。如果一次融資和二次融資解決不好，PPP的落地是解決不了的。

今天趁這個機會跟大家分享三個方面的信息。第一方面，中國新一輪的PPP的改革，它的新內涵。第二當前由財政部牽頭推進PPP的具體想法和策略。第三當前在推進PPP的兩年當中面臨的一些挑戰和出路。

第一個問題，中國經過三十年的發展，我們創造了世界的奇跡，但我們的經濟進入了新的常態。表現為速度的變化，結構的變化和效率的變化。中國雖然在三十年中特別是在2008年經濟刺激之后，政府過度融資引發了后遺癥。第二個我們對質量、結構問題，也就是全要素生產力的提高沒有放在更重要問題。

第三個問題，過去經濟發展是政府主導下的市場經濟改革，如何中國在新的歷史時期走出新常態，適應新常態，引領新常態，中國邁向中高級的發展水平，這是中國在新常態三個路徑的三個出路。

新內涵

第一個問題，新的預算法出臺，并不是說政府不需要融資了，而是說我們需要用一種新的方式，既要解決當前的問題，又要解決可持續的問題。我們的問題是結構性問題，也就是說中國在目前的發展中，以需求拉動的空間十分有限，但在供給方面的改革空間非常大。第三個出路是以我們發展的動力為主，我們是以政府為主，還是以市場為主。

正是在這個大的背景下，如何在中國未來兩大發展動力的問題上，解決第一城鎮化的問題，第二公共產品供應的問題。在這兩大發展中，我們必須通過一種創新的方式，解決中國新的發展機制和動力的問題，我想PPP就是在公共產品、公共領域引進市場競爭機制，增加改善優化公共產品服務。也就是說在2014年以后，中國對PPP有新的定義，PPP不僅是政府的融資的手段，更多的是一種公共產品公共服務新的市場供給方式。

想法和策略

第二個問題，PPP是公共產品體制機制的變革。我覺得從三個方面來理解。第一個，國家治理體系和治理能力要發生根本性變化，要在法治的框架下實行政府和市場平等合作；第二個，在市場能做的要發揮以市場為主；第三我們新一輪的改革要以頂層設計為主來推動，更加強調改革的整體性、系統性和協同性。

PPP最終可能表現為一個項目，但一個項目就像一個皮影，皮影要能夠變成皮影戲，后面的三條改革必須要跟上第一條行政體制改革，如果我不簡政放權，社會資本進不來。第二個問題，社會資本沒有任何免費提供公共產品的義務，我們在公共產品公共領域反對暴利的情況下，如何給社會資本一個明確的投資回報機制？

一種是來自于市場收費，另外一種是政府的付費必須跟上，我們的財政管理不和PPP的結構進行銜接，在PPP的市場上，投資者利益在機制上就不能得到保證。第三條，PPP雖然是公共產品，公共服務，但主要集中在基礎設施領域，如果市場能做的，我們政府依然去投，那擠出效應必然發生。

雖然三十年基礎設施有很大的發展，但效率、創新都存在不足，特別是在當前財政收入吃緊的情況下，我們必須改革。市場能做的，政府不要再去投。第四，我們要發揮社會資本、技術創新、管理創新的作用，提高基礎設施從建設到運營的整體優化。PPP是物有所值的模式，法治情況下的平等合作，合理的風險分配和收益掛鉤，要關注建設運營維護全生命周期的優化，我們財政的預算管理的付費必須要PPP的投資機制掛鉤。第五，PPP是公共產品公共服務，在識別準備執行到最后的績效必須全過程公開。

PPP在中國不是一件新鮮的事情，在2014年新的PPP改革以前，主要是我們政府解決融資問題。第二個階段，PPP是一個公共產品、公共方式供給方式、市場化方式的改革。共同點都有融資功能，而且PPP的融資功能杠桿更高，我們現在推行的10到30年，時間和空間杠桿率更高。不同點是，過去僅僅以融資，第二新的版本是我們全功能生命周期各個環節的優化。

第三合作時間，過去一般是三到五年，這次財政部推示范項目最短十年以上。過去競爭不充分，PPP是充分競爭，選擇能人不回避熟人。過去透明度不高，我們在PPP不能在識別、準備、采購都要進行公開，不違反國家商業秘密都要對社會公開。按照十八屆三中全會中央由財政部來牽頭進行PPP頂層設計，這個頂層設計不是財政包打天下，而是在統一政策框架下發揮自己的作用。

挑戰和出路

第三個問題，是PPP法律救濟問題，過去我們的PPP主要以特許經營為主，它的法律救濟是按照行政活動進行設計。這就給社會資本法律救濟一個擔憂，但在新的PPP制度設計的時候，應該民商法和行政法并重，合同是規范政府和市場雙方的一切準則。另外一個問題，PPP主要在公共產品公共領域，關系到廣大老百姓的利益，所以對PPP的監管，政府反而要更加關注，如果這時候項目公司違背了相關的公共政策和法律，政府依然對他進行嚴格處罰，這時候是按行政法進行救濟。

第四個問題，PPP到2014年放大了，突然熱了。我一直在反思這個問題，個人覺得有三個原因，因為我們市場放開了，活力出現了，放開市場準入。第二個問題，因為我們政府在PPP的付費機制上不僅僅是使用者付費，我們增加了兩種形式，政府和市場混合付費的VGF模式以及完全政府付費的模式。

第三個原因，因為我們對整個PPP的架構設計進行了統一規范和制度設計，讓這個市場更規范更透明。所以我認為這三個原因是目前PPP突然放大的主要原因，當然還有其它的原因。所以從付費機制來說，新的制度設計對PPP市場進行了擴圍。

我們一定要立足于公眾、社會資本和政府利益的三贏作我們所有制度設計的基礎。我們目前主要是從三大支柱進行建設，第一個制度建設，第二機構建設，第三PPP是一個深化改革，必須積極規范推進。所以在2014年到2016年都通過示范項目的模式。制度層面，第一個法律，目前在政府的預算法和政府的采購法，對PPP相關的規定已經寫入。第二目前財政部牽頭的PPP的立法和發改委牽頭的特許經營的立法正在準備中。

PPP政府來說是一種市場機制，對于市場來說，它是一種商業的模式。如果讓這個商業模式標準化，必須要有路線圖，明確的標準，這樣才可以大規模推廣。所以操作指南就是解決操作性的問題。

第四個問題，PPP制度的基石，合同管理的問題，合同管理問題按成果的國家標準化才是最佳路徑，但中國是一個PPP新興市場的國家，我們的機構能力、市場能力和老百姓的接受度還是在發展階段，所以第一階段在合同指南指導下甲乙雙方來商定合同，第二步在各行業探討出標準的案例分享第三部，分行做標準化管理。PPP操作不管在識別、績效產出和付費都要有相應的標準。現在我們應該說分三個層面，法律、政策、操作層面進行規范。

第二問題，有制度了，有沒有人來統籌做好？這次PPP的改革是供應側的管理，住是政府要簡政放權，優化服務，如果做不到談不上PPP。第二個，政府必須要有統一的執行機構，去年總編辦同意成立一個機構中心，在財政部現有的基礎上機構進行重組，完成PPP的目標。目前從財政部到各省都建立了相應的PPP機構。

我們為了推進全國PPP的一體化建設，我們的財政部國家PPP信息管理平臺，在12月份正式運營。這個平臺借用英特網的管理模式，它有三大功能，第一信息統計功能，第二網上監管功能，第三網上分享功能。

第三個，PPP專業性非常強，政府的機構能力是不夠的，我們必須要發揮律師、會計師、工程師專業機構的能力，所以我們在政府的準備階段要通過購買服務的形式，讓第三方市場起來。我們目前正在跟世界銀行談，如果推進PPP，我們準備利用世行貸款2億美元，分貸給各省，建立將近40億的TDF基金，這個基金專門用于各位政府在項目準備階段購買相應的服務做實施方案。

第五個問題，社會資本，雖然PPP是一個商業模式，但社會資本不是普通的行業，關系到廣大老百姓利益，有強烈的社會責任感。金融的社會資本如果想要暴利不要來，但PPP是基礎設施，肯定給你一個長期、穩定可靠的回報。

另外在示范項目，我們準備在2014年到2016年每年推出一批示范項目，我們先出30個項目非常困難，今年第一次的回顧檢查中已經有3個項目被調出，因為大家對當時什么是PPP，PPP有哪些核心因素？甚至誰能代表政府都不了解，這30個項目，到目前1800億覆蓋15個省，覆蓋5個領域。目前來說PPP主要集中在交通、水、城市建設這些領域。

經過一年之后，我們又進行了第二批項目篩選，分四個組，由專家封閉打分，這次評比只有過了60分的才可以作為示范項目，所以說這個示范項目不僅是數量的變化，地理覆蓋的變化，基本覆蓋所有的省市，跨到13個行業，特別是讓我們高興的是社會的項目占到12%，使用者付費占到50%，另外兩類也占到了50%。

所以從我個人的市場判斷，因為使用者付費的項目會越來越少，后兩類的項目會越來越多。第三個我們所有的項目，城市建設低碳項目的比例非常高。上海的環境問題并不輕松，雖然也是藍天白云，但也要100多，我們呼吸到骯臟的空氣就不是現代化，綠色低碳的基礎設施必須放在頭等重要的位置。

我們也做了一個大的結構分析，另外一個從兩批項目來說，大家看到還是在交通類項目比較多，因為交通類項目相對使用者付費。第二類是市政工程，第三是環境，第四類是片區開發，因為將來中國融資平臺關閉之后，老城改造，新的城區開發怎么解決。

所以我們主張將來在政府法治框架下，應該允許社會資本建設城市、維護城市和運營城市。這個片區項目至少是200億、300億的項目。總的來說，我們通過兩年的建設，第一PPP已經覆蓋了我們中國主要的省份，第二PPP已經覆蓋了大多數的行業，第三PPP在各地的穩增長調結構、惠民生、促改革中成為一個重要的抓手。但我們也有很多假的PPP，偽PPP存在。

第三個，我們存在了很大的挑戰第一個就是觀念問題。我們很多的政府還把PPP以融資為主，并沒有做到一種根本的變革。第二個問題，我們的政府機構能力和社會資本機構能力都很弱，政府的機構能力，比如說我們的立法，我們的制度，我們的融資問題等以資產負債表的融資轉向項目融資。

第二個社會資本出現投資運營混合體，這方面都有很多的事情做。第三我們的專業機構，PPP的市場突然放大，我們專業機構對PPP新的內涵把握補助。我們的實踐走在前面，我們的理論和我們的專業研究走在后面。比如說物有所值的定量分析，風險分配的管理架構，財政承諾和預算管理問題以及預算的長期財政可承受力的問題，以及包括融資股權融資混合以及債券證券化的問題。

這么大的問題，但我從中國改革開放的實踐來說，只要改革就會發展，因為改革解決活力和動力的問題。我堅信PPP最終的目標是建立全國統一規范、透明、公開的PPP大市場，而且我也堅信中國在三年內會成為全球最大的PPP市場。

最后再講一點PPP是一種新的改革，如果我們的理念、文化跟不上，不可能造成先進性。我們PPP必須是法治，市場能做的情況下，必須以市場為主，第三個政府、公眾都要實現合作共贏的目的，謝謝大家。

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